結社自由

人身自由是人作為物質存在所應有的自由；表達自由是人作為精神存在所應有的自由。還有一類自由是人既作為物質存在又作為精神存在所應有的自由。這就是遊行、示威、集會、結社等自由利權。這一類自由是在行使人身自由的同時表達願望，或者說，是為了行使表達自由而采取人身行動；總之，是人身自由和表達自由的結合。這種自由雖然是每個人的利權，但不能由個體單獨行使，必須是群體的行為，因而是群體的自由。遊行、示威、集會只能發生在特定時刻，偶一為之；結社是經常性的，可以長期作為。

什麼是結社？結社就是結成社團。什麼是社團？社團是有組織的群體。在有組織的群體中，社團有如下特徵：

（一）非政府性──社團的組成是部份人民，對社團以外的人民不能行使權力，以此區別於政府。政府是在全體人民中產生的權力機構。（二）非盈利性──社團的目的不是謀利、不是謀生，區別於公司、企業、工廠。（三）自助互惠──社團的目的是幫助自己的成員實現某些方面的發展，在社團內部是互惠的。（四）自願組合──加入或退出社團都是自願的。

社會上為什麼會產生結社的必要？在什麼樣的社會條件下結社才可能實現？

在古代，以個體勞動的小生產為基礎的社會，社會結構比較簡單，一方面是由無數個人形成的蕓蕓眾生，另一方面是高高在上的國家權力。這種社會結構，軟弱的個人聽命於皇權的統治，只能是專制主義。隨著社會化的大生產的發展，在資本主義的經濟基礎之上出現了公民社會。公民社會是一個復雜的結構，與不同的利益群體相適應，在個人和國家之間存在著一系列的中介組織。這種中介組織的重要方面就是各色各樣的社團。個人不再直接暴露在國家權力面前。個人和國家之間的中介組織執行公民自治的功能，公民自治的功能限制了國家管治的功能，自治功能的擴大導致管治功能的縮小。這就是民主社會以公民利權制約政府權力的機制。當代世界出現兩大進步潮流，一是不同國家之間的聯合，國界的功能越來越小；再一就是同一國家內部的公民自治，即所謂「小政府大社會」，國家的功能也越來越小。

19世紀末，隨著近代工業的出現，中國在西方的影響下產生了行會、商會、學會等社團。但還沒有發育成公民社會，進程就被打斷了。

1949年以後，共產黨以強大的國家權力管治中國，社會結構又歸於簡單化。由於計劃經濟掌控了一切社會資源，公民的活動只能依賴於國家，毫無自治可言。表面上，在公民個人和國家之間也有「人民團體」、「群眾組織」，實際上這些團體和組織都是官辦的。工會、婦聯、青年團這全國性的三大群眾組織，還有文聯、作協、科協、對外友協等等，都有相應的行政級別，有的是部級，有的是司局級。他們的經費是由國家財政撥款。他們的工作人員由黨和政府任命，例如羅幹從總工會書記到國務院秘書長，不過是換了一把倚子。所以這些「人民團體」、「群眾組織」是執行黨和政府的輔助職能。社會結構沒有中介組織，公民個人不得不戰戰兢兢地面對無處不在、無時不有的國家權力。這就是共產黨能夠呼風喚雨發動一次又一次的政治運動、指到哪裏打到哪裏的社會條件。

改革開放20多年以來，計劃經濟逐步轉向市場經濟。由於利益的分化和多樣化，出現了不同的利益群體。不同的利益群體出於自助互惠的需要，紛紛組織社團。不少社團是前所未有的，如個體勞動者協會、廠長經理協會、消費者協會等。據1995年的統計，全國性的社團有1,700多個，地方性的社團有20萬之多。這些社團分為三類：官辦，半官辦，民辦。官辦社團是計劃經濟時代的遺老、遺少，但新興的民辦社團只是少數，大多數是半官辦社團。所謂半官辦社團，都有「掛靠單位」、「主管單位」，依附於行政部門或事業單位，是缺乏獨立性的社團。社團的畸形發展與市場經濟的要求、社會結構的變革是不相適應的；而這種畸形發展是由中國政府不合理的立法造成的。

《中華人民共和國憲法》第35條規定，中華人民共和國公民有遊行、示威、集會、結社的自由。憲法規定的公民利權，又在具體的法律、法規中被限制或取消。《遊行示威法》執行的是禁止遊行示威的功能。保障結社自由的法律根本沒有，只有一個行政法規──國務院《社會團體登記管理條例》。這個法規也是執行壓制結社的功能。

1950年，國務院頒布了《社會團體登記管理條例》，1989年重新修訂，1998年再次修訂。1998年的再次修訂是在中國政府簽署《經濟、社會和文化利權國際公約》和《公民利權和政治利權國際公約》之後。《條例》不僅嚴重違反了本國憲法，而且完全無視國際人權公約，表現在如下幾方面。

第一，1989年《條例》第2條規定：「在中華人民共和國境內組織的……社會團體，均應依照本條例的規定申請登記，社會團體經核準登記後，方可進行活動。」現行的《條例》又規定了更加嚴厲的許可批準程序。籌備成立社團必須向有關部門遞交籌備申請書，批準後才能從事籌備活動。正式成立社團必須先經「業務主管單位」批準，所謂「業務主管單位」是指國務院及各級地方政府的有關部門或者縣級以上政府授權的組織。登記管理機關根據「業務主管單位」的審查同意意見，準予登記，否則不予登記。這是兩個步驟、兩種機關的雙重批準制。國際上，政府對結社的態度和處置可以分為登記備查制和許可批準制。民主國家都實行登記備查制。社團的成立決定於公民自身，無須政府批準，只要登記備查即可。如果社團的成立決定於政府的批準，不批準就不能成立，那麼公民還有什麼結社自由可言？現代憲政主義在憲法上即明文規定（例如葡萄牙）：「公民有權自由結社，無須徵得任何許可。」

第二，1989年《條例》第16條第3款規定：「在同一行政區域內不得重復成立相同或者相似的社會團體。」1998年《條例》第3條第2項也禁止同一行政區域成立兩個以上相同或相似的社會團體。這是對官辦的社團賦予壟斷性，就是說，在已有的工會、婦聯、青年團之外不許再成立其它的工人、婦女、青年組織。工人要參加工會只有一個無可選擇的官方工會。而已有的唯一的工會也就有了強制性。國營企業的工人必須參加官方工會，會費從本人工資中自動扣除。在外資、合資企業工作的工人卻不能另外組織工會。

第三，1998年《條例》規定了嚴格的社團成立條件：必須有50以上的個人會員或30以上的單位會員，有合法的經濟來源（全國性社團10萬元以上活動基金，地方性社團3萬元以上活動基金），有固定的住所和專職的工作人員，有獨立承擔民事責任的能力。國際勞工組織要求的社團登記人數是20人，這方面中國遠遠超過了國際水平。50人承擔10萬元活動經費，平均每人2,000元，差不多相當於城市居民3個月的平均工資。這些苛刻的條件都是昭示老百姓不要成立社團。

第四，1989年《條例》第24條規定：「登記管理機關對社會團體實行年度檢查制度，社會團體應當於每年第一季度向登記管理機關提交上一年度的年檢報告和有關材料。」這種制度是世界各國所絕無而中國僅有的。民主國家對於社團的成立和活動，一般不予幹涉，采取事後追懲制，即在違法事實發生之後才予以追懲。中國所實行的是事先防範制，在社團的成立和活動方面事先提出種種限制，實際是侵犯公民的結社自由權。

第五，1989年《條例》第25條規定了登記管理機關的處罰權，處罰的形式有警告、停止活動、撤銷登記、依法取締。中國在事先防範之外，還有事後追懲。問題是追懲什麼？可處罰的行為，除了違反章程的宗旨進行活動和從事危害國家利益的活動外，還有「登記中隱瞞真實情況、弄虛作假的」，「塗改、轉讓、出借社會團體登記證書的」。這也是舉世少有的。正因為實行許可批準制，對社團的成立作出種種嚴格的限制，才導致「隱瞞真實情況」。如果登記證書不難取得，人們也就沒有必要「塗改、轉讓、出借」。這種處罰措施正好證明了結社不自由。

第六，1989年《條理》規定：「社會團體對於地方各級民政部門作出的處罰決定不服的，其法定代表人或者負責人可以在接到處罰決定書10日內，向上一級民政部門申請覆議，上一級民政部門應當在接到申請覆議書之日起30日內作出覆議決定。」中央民政部作出的決定由誰來覆議？第二款規定還是由民政部自己覆議。這種救濟程序只限於行政機關內部，排除了司法機關的介入。公民的結社自由受到侵犯，不能上法院起訴。1998年《條例》又倒退了一步，連行政機關的覆議程序也被取消了。

中國社團的發展必須從官辦、半官辦走向民辦，與此相應，政府必須為公民的結社自由提供法律保障。


發稿：2000年11月14日