〖连载〗国家安全不是关在堡垒里能得到的(八)
——回顾美国五角大楼秘密文件案
【明心网】
十二、官僚系统的机密标准
当6月25日星期五最高法院宣布接受这两个上诉,两案并一案来作出裁定的时候,正好也就是上诉法庭所裁定的时间线,即由司法部提出五角大楼文件中不可发表部分的清单,然后报纸可以发表任何其他部分。
这时候,纽约时报和华盛顿邮报就面临着一个十分棘手的问题:他们要不要按照这一要求,照着司法部提出的清单,剔除清单中列出的任何内容,然后继续发表五角大楼文件中余下的内容?
对纽约时报来说,还有一个实际操作的问题。因为他们是经过几个月的准备,十期五角大楼文件报道已经全部完成,现在他们就得逐字逐句地检查,报道里是不是有哪句话,哪个说法,是包含在司法部提出的清单里的。而这样的检查不仅费时费力,而且还是十分危险,弄不好就真的是"泄密"而且讲不清了。
如果不接受这个条件,那么两家报纸在法庭上说的,公众利益要求立即发表他们得到的新闻,不应该拖到事件结束之后,这样的诉求就显得言不由衷了。既然在法庭上表示急着要发表,现在为什么不发呢?
尽管上诉法庭的裁决说得很清楚,这是就五角大楼文件所作出的临时方案,就事论事,下不为例。可是,这个决定仍然涉及此案一个最关键的问题:媒体在得到一件新闻或资料的时候,它是不是危及国家安全的机密,是不是能够发表,应该由谁来说,来判断。这是政府一方和报社一方真正的分歧。而此案的意义在于,这是一个开先例性质的案子,这个案子的结局就是将来媒体面临类似问题时候的游戏规则。如果接受这种安排,无异于说,机密不机密,政府说了算。尽管现在司法部将提供一份清单,也许只是五角大楼文件中的一小部分,很多盖着机密或绝密章的文件不在清单里,允许发表。但是将来,当媒体得到一条新闻或一份内部消息的时候,并没有这样的清单可供参考,那么它唯一要遵循的就是政府部门对此信息的保密分类,如果列为机密,你就不敢发表了。也就是说,这个安排无异于立下了由政府说了算的规矩。
这样的安排,从美国人的政治传统眼光来看,就是一种"预检",就是由政府单方面地无可抗争地确定了什么不可发表。
而原来报社方面一直坚持的是,能不能发,该不该发,媒体有权利自己判断,媒体也有能力自己判断。在媒体和美国民众来说,政府对自己的文件的保密分类,是为了政府自己的运作,他们可以根据这种保密分类来控制政府机构内部信息的流通,控制信息传达的范围。这是政府内部自己的事情。但是用这种保密分类来约束民众的知情权,这就超越了宪法规定的政府权力和民众权利的分野。
所以,这个时候的决定,看上去只是退一小步,其实却等于把整个诉求完全推翻了。
在整个案件过程中,报纸在争的就是这一条:报社自己决定什么是可以和不可以发表的,在这个问题上,不受某个特定政府行政部门内部条例的约束。报社媒体是民众在现代社会得以行使知情权的唯一有效媒介,而民众和政府必须处以一种对抗平衡的态势,才能够保证民众的权利不受蚕食。这种观念在美国成为常识。就象平民说"我不信任政府",说得理直气壮。
那么,民众和媒体要不要为国家安全着想呢?要不要负责任地对待确实有可能涉及国家安全的信息?如果要,那么谁来约束媒体?
报纸在这个问题上的态度是,报社和民众在涉及国家安全的时候负责任地对待信息流通这一能力上,并不比政府差。一方面有不断完善的明确的法律,比如尼尔标准,一方面有媒体的自律。正因为国家安全符合民众的根本利益,所以,在是否有权判断国家安全问题上,应该信任民众的判断能力。也就是说,把能不能发表某新闻,某信息的公开是不是会危及国家安全的判断权归于报社,并不会增加危及国家安全、弄垮国家的重大风险,却至关紧要地维护了民众的知情权,维持了民众对政府的抗衡局面,从而维持了民众对国家大事决策的参与。这是保持整个制度健康的唯一有效保证。
反过来说,如果把能不能发表的判断权全部归于政府,政府盖上一个保密章报纸就不再能发表,权力的平衡就被打破了,政府的这种判断权就可能单方面地膨胀。美国人平时在电视辩论中,和政府就权力范围问题斤斤计较的时候经常说的那句话,"要是这样做了,以后又会怎样?",这种忧虑不是多余的。民众的知情权成了必须得到政府盖章许可的东西,失去知情权的民众实际上就失去了平衡政府权力的能力。政府可以为所欲为,民众却只能任人宰割了。
纽约时报的罗森塔尔看到这一点,坚持"我们的原则",表示拒绝。他说,纽约时报永远不会接受由政府官僚来选择什么可以印在报纸上这样一种规矩,即使这是一个暂时的规矩。罗森塔尔声明:"有条件地发表新闻,我们不会这样做。"
华盛顿邮报一方,一开始是另外一种态度。他们觉得,既然这是司法程序还在进行之中,最后的游戏规则还有待最高法院裁决,既然这是一种临时安排,那么,要是在符合司法部清单的条件下,报社仍然可以发表五角大楼文件中具有实质性内容的报道的话,公众有权知道这些内容,报社应该认真考虑接受这一安排。
谁知道,星期五下午5点,在规定的时间司法部把这份清单交给两家报纸的律师的时候,这个困难的问题就解决了。
司法部以政府部门一以贯之的态度开出了一份保密清单,这清单等于向美国人民证明:如果一切有政府来说了算,一切必须经过政府鉴定才可以发表在报纸上,那么,新闻自由就确实是完了。
司法部的这个清单是如此庞大繁复,覆盖了五角大楼文件的大部分。纽约时报已经准备好的十期报道,如果按照这份清单的话,就会割得所剩无几,除了一些妇孺皆知的鸡零狗碎,剩下的都是禁止发表的。
更糟糕也是更意味深长的是,司法部规定这份清单是机密的,只有以前由于报道工作需要而通过了国防部背景调查的记者编辑才能够看到这份清单,当然更禁止发表这份清单了。一般记者编辑都不允许了解这份清单的内容。
华盛顿邮报原来还有合作打算的布莱德利在和三位律师商量以后,不得不宣布:"这样一份庞大的清单,使得我们在时间允许的条件下,事实上不可能有能力去决定什么是可以印出来的,即使我们愿意印。"
司法部的反应是恼怒,这两家报纸居然都不合作,而且都责备司法部。司法部发表声明说:司法部曾经一再地要求报社向法庭公布他们手上有哪些五角大楼文件,这两家报纸都予以拒绝。如果他们向法庭公布他们手上有什么文件,他们打算发表什么文件,那么我们司法部就会负起这个重担,来逐条告诉他们什么是可以发表的,什么是不能发表的。可是他们不肯公布,而现在反过来责备司法部让他们的工作没法做。
在这个具体冲突上,最集中地表现了,政府和报社对于民众知情权的理解有多么大的差距。看起来好象大家同意的原则是同一句话,"危及国家安全的机密是不应该公开发表的"。然而对机密的判断,政府方面和媒体方面的着眼点完全不同:政府方面是,只要有可能是机密就一定是机密,只要有一部分是机密就全是机密,只要有一刻是机密就长久是机密;而媒体方面是从民众的眼睛来看的,只要民众知道了不会出大事儿的就不是机密,民众有权知道的就不是机密,需要保密的那一刻过了就不是机密。
问题在于,所谓保密分类标准在政府体制中到底是怎么一回事,只有弄清了这个问题,才有可能理解民众和新闻界对这样的保密分类尽什么义务,受什么约束。
在美国,明确要求人们接受约束的,只有法律。而根据美国政府权力体制的三权分立原则,成文法律只有立法分支国会才有权力建立,而对法律的解释和强制执行标准的解释,由司法分支即法庭通过判案来进行。在日常生活中执行法律的人,也就是政府的行政分支,是没有权力立法的。立法和执法分开,这是一个非常重要的原则。如果执法者也立法,这样的双重权力集于一身,万一滥施权威,老百姓就没有活路了。
而政府部门的保密分类标准,从来也不是国会确立的,也没有经过法庭来鉴定判断是否合理。保密分类标准在历史上是通过总统行政命令确立的。1953年11月5日,艾森豪威尔总统发布行政命令10501号,命令对行政分支下属机构的文件实行保密分类。
由于这种保密分类是行政分支的内部作业,不受其他两个政府分支的制约,很快就在行政分支的官僚权力机构里滋长成一种惯例性的规则,分类越来越广,越来越严,越来越官僚。人们为了避免负责任,为了自己的小算盘和种种难以避免的心态下,几乎把一切文件都列为保密。而且,这是一个方向的倾斜,工作人员互相之间只借鉴保密严的榜样,没有人会开先例放松标准。保密最过分的是军事系统和情报系统。国防部下属的军事人员,甚至不信任上级文官,不信任政府的律师,经常企图向他们保密。在要求军人严格服从文官政府的美国,这种保密观念是违反美国人的国家权力观的。
所以,可以说,行政机构内的保密分类制度是行政分支自己发展出来而没有受到制衡的一种内部用权。
政府行政官员的保密观,和美国政治生活中的开放性,和司法程序中的公正性必然产生冲突。在五角大楼文件案的过程中,司法部一边在法庭上辩论保密问题,一边继续用自己的保密惯例和新闻界发生冲突。
最有戏剧性的一幕是6月20日星期天夜里,华盛顿邮报的律师格林顿向司法部索取第二天司法部将出示法庭的证言。按照法庭的规矩,任何一方向法庭提供的证据、证言和证人名单,必须预先告之对方,以便对方有准备做反诘。证据向对方公开,这是美国人妇孺皆知的司法规则。可是这次司法部却习惯性地说不行,因为他们的证人写的证言里有机密内容。格林顿只好向法官格赛尔提出来,格赛尔立即命令司法部向对方律师公开证言,否则这些证言法庭不接受。司法部没办法,就要格林顿到司法部来,在司法部的办公室里阅读这些证言,但是不能把证言带出房门。他读的时候,有联邦调查局的两个彪形大汉在一旁看着。
格林顿打算妥协,不带就不带,但是他要做一点摘记。突然,助理司法部长马甸冲进来,说不允许做摘记,因为这是保密的。格林顿说这不行,不作摘记我没法记住,没法做反诘准备。马甸却坚持阻止他做笔记。最后,格林顿只好用打架来威胁了,他对助理司法部长说:"这笔记我是非做不可,而且做了一定带出去。这位特工先生比我高大,比我年轻,他一定会来阻止我,我一定会跟他打起来,我一定给打个鼻青眼肿。明天,我将包着绷带站在法庭上。我将把我今天的经历如实告诉法庭。我将告诉法官,司法部把我这个辩护律师打了一顿!"
这个威胁终于起了作用。如果真的发生这样的事情,司法部的官司就不用打了。助理司法部长最后还是派助手来,要格林顿以个人名义担保,不泄露摘记中的国防部机密。
在最高法院开庭前,司法部提供的关于五角大楼文件中不能公开的机密清单,庞大广泛,连准备代表司法部出庭辩论的格列斯沃特也感到过分,而且对这种过分的保密而表示厌恶。
格列斯沃特担心,这样庞大的保密清单会让他在最高法院的辩论中很被动,辩不赢,所以在准备的时候他打算亲自过问,亲自来检查和删改这份保密清单。他要求助理司法部长送一套五角大楼文件到他的办公室。他马上发现,就是不吃不喝也得要十个星期才能把这47卷文件读一遍。他只好命令把司法部制订清单的人叫来,向他说明,司法部交出去的清单是怎么定的。
结果就来了三个负责官员,轮流向他逐项解释,为什么这些文件必须阻止新闻界发表,发表了会有什么后果。
格列斯沃特发现,根据他的判断,其中大多数文件,如果发表了的话,会引起政治上的为难,也就是说,会让美国政府行政当局面子上不好看,但是,可以肯定,他们不会危及国家安全。格列斯沃特认为,显而易见,五角大楼文件在保密分类的时候是过分了,而司法部在制订清单的时候也过分了。他不顾司法部长的反对,坚持削减清单,把41项减少为11项。
最有讽刺意味的是格列斯沃特在为最高法院法庭辩论做准备的时候,先和自己方面的保密官员干上了。国防部安全保密官员提出来,格列斯沃特的秘书保密级别不够,不能接触他写的陈述。他们说,格列斯沃特不能让他的秘书为他打字,他们会另外找一个人为格列斯沃特打字。格列斯沃特是一个特别讲究绅士风度的人,这下也气得对保密官员大叫"滚出去!"并且通知保密官员的上司说,"美利坚合众国总检察官办公室将不接受你们的指导。"
可是,保密官员还是形影相随地盯住他们认为的机密。当格列斯沃特按照法庭程序把自己的陈述交给最高法院书记官的时候,他们竟想冲过来阻止,因为在他们的眼睛里,这书记官只不过是又一个保密级别不够的人。在格列斯沃特的助手把陈述交给纽约时报的和华盛顿邮报一方的律师的时候,他们又几乎要冲上来阻止了,因为在他们的概念中,这些律师几乎就是"敌方",怎么可以把机密交给他们。
事实上,这些保密官员确实是尽心尽责。后来,最高法院法庭辩论一结束,保密官员们就冲到双方律师分别坐的地方,企图把桌子上的文件抢到手,因为这些文件是绝密的,应该妥善保护。
不过,这些保密的一套做法再厉害,它也只能在行政机构内部强行。法庭对此可没有这种感觉。6月26日星期六早晨,在最高法院开庭以前,格列斯沃特代表司法部向法庭提出动议,鉴于此案涉及国防部和司法部的机密,要求最高法院闭门进行秘密听证。这个动议在提出以前没有告诉纽约时报和华盛顿邮报一方,因为他们认为提出这个动议也是保密的。不过,大法官们不管这一套。最高法院一开庭,首席大法官伯格就宣布,司法部要求秘密听证的动议,已被最高法院以6比3否决。
最高法院开始听证了。
(待续)
发稿:2003年3月23日