郑永年：是治理危机还是制度危机？

【新生2月14日讯】在今天中国大陆的学界乃至政界，除了“三个代表”等由官方制造出来的词汇外，“治理”(governance)也是用得最多的政治词汇之一。同时，与“治理”相关的概念，如“良治”或者“善治”(good governance)也成为了人们琅琅上口的概念了。此前，人们讨论的是“制度危机”、“政治危机”或者“转型危机”，现在这些旧的词汇不见了，取而代之的则是“治理危机”。尽管这种政治词汇的变化是很自然的事，但在中国，这种变化有深刻的政治背景。

九十年代初以来，大陆知识界转向保守，一改八十年代批评时政的风气，努力寻找新的理论论证官方保守政治的合法性。“善治”（良治）概念的出现无疑是帮了保守的知识界大忙。很多人渐渐认为，国家政治发展的目标应当是实现良治，而非民主和自由。有人甚至认为只要建立一个法律之上的有效制度就行了，民主不仅太遥远，而且也不应当是中国人现在所追求的对象。即使是最具有批评精神的学者也至多提到中国的“治理危机”为止。

官方对知识界这种思想上的变化是欢迎的，因为无论是“良治”还是“法治”都是和官方的关于国家政治发展的目标相一致的。原因很简单，这个变化既论证了为什么中国目前不需要激进的政治改革，尤其是以民主化为目标的改革，也论证了目前政府所做的合法合理性。“良治”意味着现在政治制度的基本面是好的和健全的，所要改进的只是治理方式。这个说法和传统中国知识分子论证传统政治制度的方法没有什么两样，当时人们认为，皇帝要抛弃恶政，而要实行良政。这不是对制度本身的批判，而是对统治方式的批判。

但是，有很多理由可以认为，中国目前所面临的问题远非只是学者们所说的“治理”层面的，而是“基本制度”层面的。就是说，中国的危机不仅仅是治理危机，而是制度危机。“治理”的概念流行起来和很多人对这一概念的原来的意义的故意曲解有关。

“良治”的概念由西方学者所造，本来指称的是如何通过扩大公民的政治参与、非政府组织的作用等方式来改进现存民主政治的质量，提高行政效率，从而改进民主治理方式。所以，这里的主体是民主，是民主政治制度构架下的治理方式。当然不能说在非民主制度下就不能有“良治”等好的治理方式，但毕竟曲解了这个词在当代的原本含义。

概念上的曲解还不要紧，更为重要的是在“制度性危机”和“治理危机”之间有着本质上的区别。要搞清楚，今天中国面临的到底是什么样的危机？如果仅仅是治理危机，那么就没有必要想办法来改变现存的基本制度。治理危机是可以通过头痛医头、脚痛医脚的方式来得到解决的，没有必要伤筋动骨。

可以说，九十年代以来，领导层的确是这样思考问题的，迄今为止所作的一切都是为了提高现存制度的治理能力和效率。也真有很多人相信，不用通过民主化就可建立一种理想的“良治”。应当肯定的是，在治理层面上的努力并不是一点积极作用也没有。同十年前比较，执政党及其政府的治理能力有所提高。

但是，实际上，光从治理的层面来努力而忽视确立新的政治体制，治理危机还是会接踵而至。例如技术官僚制度是个很好的治理制度，把优秀的和受过良好教育的人录用进政治过程。不过，人们在今天所看到的是，党政官员作为个体，人很好，但就是没有一个好制度，把他们的能量和好意转化成为对人民的有效的服务。再如腐败问题。很难说党政官员从一开始就是腐败的，他们的天性都是腐败的。在腐败以前，他们都是很好的干部，很好的官员，是共产党辛辛苦苦几十年把他们培养出来的。但是一旦进入官场，成为了具有实权的人物，马上就走上了腐败的道路。应当说，这里的原因不是共产党对干部官员的治理不善造成的，根本的原因在于不存在一种治理干部官员的政治体制。很简单，如果共产党站在法律之上，怎么能够实现法治呢？

从治理危机出发会找不到中国政治问题的根源。没有一种根本性的制度性变革，光靠一些表面的改革是很难有成效的。邓小平时期，领导层是理解基本制度的变革的重要性的，所以才提政治改革。只是没有能力进行制度的转型才放弃了。后来的领导层更没有这种制度转型的能力了。直到九十年代末，政治转型的紧迫性因为一些新兴阶级的崛起显现出来，领导层终于提出了党的转型问题。

党的转型本来应当是从制度转型的角度来考量的，就是要建立一种新的制度，一方面扩大党本身的社会阶级基础，另一方面代表各个阶级的利益。但可惜的是，领导层也只是从“治理”的角度来思考问题的。让私营企业家入党只是因为这个阶层现在变得强大了，如果不让其分享权力，就会挑战现政权。结果，领导层对党本身的转型还是没有一个全盘制度转型的考量。如果执政者强调“治理”只是为了继续垄断政治权力和对社会进行有效的管制，那么更深刻的政治危机就会变的不可避免。毕竟，治理的改善不能替代制度的转型。

（原载《信报》)

发稿：2003年2月14日