“依法治国”和法治

中国领导人最近以来一直声称要“依法治国”，并第一次公开将“依法治国”和“法治”联系起来使用。这与过去十几年来使用“依法治国”一词有了明显的不同。但是，词汇的选择并非意味着政策的当然改变。

事实上，进入八十年代以后，依法治国曾被广泛宣传，但是在具体操作上，漏洞就凸现出来。一九八三年开始全国范围的严打以后，依法治国就不再被重视，以致有人主张“依法”从重从快打击刑事犯罪也受到了严厉批判，似乎“严打”就可以不再依法。八十年代以来，中国在建立所谓的“有中国特色的”社会主义法制过程中一直面临着两难选择。很多人，包括高层领导人，对文革中的肆意侵犯人权的情况有切肤之痛，知道非建立一套制度不足以防止类似事件的发生。所以，八十年代初，中国法律界一度非常活跃，对法治的一些基本问题展开了讨论，如“司法独立”和“无罪推定”等问题都得到了充分的争论。但是，另一方面，中国领导阶层发现，一旦选择法治的道路，中国共产党权力就无可避免地受到限制，甚至可能丧失政权。所以每一次关于法治的讨论，共产党无不强调党的领导。以致于到了八十年代后期，中国的所谓法律建设只是将“建设法制”作为口号，法律工具化的倾向十分明显。

法治与法制虽一字之差，涵义却天悬地隔。按八十年代中国政府的所谓“特色”式法制，法律被作为工具牢牢地掌握在中共的手中。中共将法律工具化表现在以下几个方面：第一，政策永远高于法律。在法律之外，中国通常存在着一套政策。这些政策有时与法律平行，有时则与法律背道而驰。司法人员可以不遵守法律，但决不可以违反政策，否则乌纱不保。所以在共产党的词汇里从来就是“讲政策”，却没有“讲法律”的说法。第二，立法从来就是“宜粗不宜细”。法律一般只是给一个纲要，执法者主要是执行经常变化的政策。第三、司法人员由党经管。按照“党管干部”的政策，所有政法人员（中共词汇中“政”“法”历来混用）均属于“国家干部”，所以也必须由党来管辖。为了“管好”政法干部，中共发布了很多内部文件，要求各级党委和政法机关的党组织协助组织部门遴选司法机构的重要干部。八十年代中，中共组织部还专门发文要求将司法部门的领导提拔为与政府部门副职同级，如：市级法院院长和检察长与副市长同级，美其名曰“提高政法部门的地位”，但这恰恰反映了司法部门低于行政部门的现状。每次换届，都是党委向各级人大提出法院院长和检察长候选人，再由人大（常委会）例行公事地通过。在每个司法机构内部也有共产党组织存在并管理着“干部”，有违党的意志的干部都必须从司法机构中清除出去。第四、为了进一步控制司法，中共从中央到地方建立了一套政法委员会体制。中央政法委协助中共协调全国性法律政策，地方政法委则在地方党委的领导下管理地方政法事务。有时，为了协调司法部门，政法委还组织有公检法司首脑参加的所谓“联席办公会议”，这种情况下的司法有什么“独立”和“公正”可言？第五，中国从来没有体制外的监督体制。用已故的中国领导人邓小平的话来说，中国不搞三权分立。中国共产党是一党独大，自我监督，这与世界通行的权力制衡理论大相径庭。中国试图在法制化的道路独辟蹊径，在没有监督机制的情况下实现法治，事实证明是无法成功的。

上述的特点表明中共对法治的理解是在中共一党专制之下依法治理国家。这不禁令人想起二次大战的纳粹德国，当时德国通过法律让纳粹党实行专制，并立法对犹太人进行种族灭绝。这种“依法治国”与现代意义上的法治实在是风马牛不相及的。当今世界各国虽然对法治概念的解释有许多种，但是，现代意义的法治观念至少包括以下基本要素：首先，法律至上原则。法律在社会各规范等级中具有最高地位，任何其他规范与之抵触均应让位于法律。在中国，共产党的政策就应当服从国家法律，不能存在一种高于国家法律的政策或党记。其次，在法律面前一律平等。任何人无论其职位和地位的高低，在法律面前一律平等。没有人可以有超越宪法和法律的特权。共产党作为一个政党，共产党员作为执政党成员均得守法，并在执法方面与其他组织或公民一律平等。再次，必须经过民选的立法机构依照法律程序才能制定法律。依法治国不意味着当权者可以随便立法，以法律的形式贯彻自己的意志。在这个意义上，一个实行独裁（任何类型的独裁）的国家并不存在法治。在独裁制度下，法律也只能沦落为工具。而一个专制独裁者的任意专横和一个小集团的任意专横没有什么本质的区别。以中国为例，政府以为所谓法治，就是法律“多多为善”，而不管其是否符合法治原则。九八年十一月中国颁布了《社会团体登记管理条例》（对一九八九年条例进行了修正），但是，该法规对公民的结社自由作了严格的限制，从某种意义上说，有效地剥夺了公民的结社自由。这种法规就没有任何法治精神可言，因为它无论从制定到通过都不反映民意，是彻头彻尾的违反现代法治精神的。最后，司法独立原则是实现法治的重要指标。在一个法治国家，立法、司法与行政权应当分开。所谓“自己执行自己制定的法律”的制度（在中国又叫“议行合一”）事实上是不合理的。在权力分立的原则下，司法应当独立。法官和其他司法官员所依据的只能是法律和自己的良知，而非党的政策甚或党组织的意志。司法独立不仅意味着法官的独立，而且还得有一个独立的法律职业阶层，如律师队伍。律师在从业时也只能从法律出发，不受任何其他人的影响。只有这样法律才得以公正执行，正义才能实现。其他法治重要原则包括“法不朔及既往”（不能够以事后制定的法律惩罚以前的行为）、“罪刑法定主义”（所有受到惩罚的行为均应当是法律明文规定的应受处罚的行为）等等。

由此可见，中国政府目前对法治的强调仅仅停留在对中共统治方式的变化上，而没有触及其专制制度（一党专政）的基本体制，其结果只能是将法律降低为统治者的工具，离真正的法治也会愈来愈远。笔者真诚希望中国政府能够顺应世界民主法治大潮，批准加入《公民权利和政治权利国际盟约》，实行政治改革，最终达到民主政治。那时，法治才会有希望。

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发稿：2000年11月18日