结社自由

人身自由是人作为物质存在所应有的自由；表达自由是人作为精神存在所应有的自由。还有一类自由是人既作为物质存在又作为精神存在所应有的自由。这就是游行、示威、集会、结社等自由利权。这一类自由是在行使人身自由的同时表达愿望，或者说，是为了行使表达自由而采取人身行动；总之，是人身自由和表达自由的结合。这种自由虽然是每个人的利权，但不能由个体单独行使，必须是群体的行为，因而是群体的自由。游行、示威、集会只能发生在特定时刻，偶一为之；结社是经常性的，可以长期作为。

什么是结社？结社就是结成社团。什么是社团？社团是有组织的群体。在有组织的群体中，社团有如下特徵：

（一）非政府性──社团的组成是部份人民，对社团以外的人民不能行使权力，以此区别于政府。政府是在全体人民中产生的权力机构。（二）非盈利性──社团的目的不是谋利、不是谋生，区别于公司、企业、工厂。（三）自助互惠──社团的目的是帮助自己的成员实现某些方面的发展，在社团内部是互惠的。（四）自愿组合──加入或退出社团都是自愿的。

社会上为什么会产生结社的必要？在什么样的社会条件下结社才可能实现？

在古代，以个体劳动的小生产为基础的社会，社会结构比较简单，一方面是由无数个人形成的芸芸众生，另一方面是高高在上的国家权力。这种社会结构，软弱的个人听命于皇权的统治，只能是专制主义。随着社会化的大生产的发展，在资本主义的经济基础之上出现了公民社会。公民社会是一个复杂的结构，与不同的利益群体相适应，在个人和国家之间存在着一系列的中介组织。这种中介组织的重要方面就是各色各样的社团。个人不再直接暴露在国家权力面前。个人和国家之间的中介组织执行公民自治的功能，公民自治的功能限制了国家管治的功能，自治功能的扩大导致管治功能的缩小。这就是民主社会以公民利权制约政府权力的机制。当代世界出现两大进步潮流，一是不同国家之间的联合，国界的功能越来越小；再一就是同一国家内部的公民自治，即所谓「小政府大社会」，国家的功能也越来越小。

19世纪末，随着近代工业的出现，中国在西方的影响下产生了行会、商会、学会等社团。但还没有发育成公民社会，进程就被打断了。

1949年以后，共产党以强大的国家权力管治中国，社会结构又归于简单化。由于计划经济掌控了一切社会资源，公民的活动只能依赖于国家，毫无自治可言。表面上，在公民个人和国家之间也有「人民团体」、「群众组织」，实际上这些团体和组织都是官办的。工会、妇联、青年团这全国性的三大群众组织，还有文联、作协、科协、对外友协等等，都有相应的行政级别，有的是部级，有的是司局级。他们的经费是由国家财政拨款。他们的工作人员由党和政府任命，例如罗干从总工会书记到国务院秘书长，不过是换了一把倚子。所以这些「人民团体」、「群众组织」是执行党和政府的辅助职能。社会结构没有中介组织，公民个人不得不战战兢兢地面对无处不在、无时不有的国家权力。这就是共产党能够呼风唤雨发动一次又一次的政治运动、指到哪里打到哪里的社会条件。

改革开放20多年以来，计划经济逐步转向市场经济。由于利益的分化和多样化，出现了不同的利益群体。不同的利益群体出于自助互惠的需要，纷纷组织社团。不少社团是前所未有的，如个体劳动者协会、厂长经理协会、消费者协会等。据1995年的统计，全国性的社团有1,700多个，地方性的社团有20万之多。这些社团分为三类：官办，半官办，民办。官办社团是计划经济时代的遗老、遗少，但新兴的民办社团只是少数，大多数是半官办社团。所谓半官办社团，都有「挂靠单位」、「主管单位」，依附于行政部门或事业单位，是缺乏独立性的社团。社团的畸形发展与市场经济的要求、社会结构的变革是不相适应的；而这种畸形发展是由中国政府不合理的立法造成的。

《中华人民共和国宪法》第35条规定，中华人民共和国公民有游行、示威、集会、结社的自由。宪法规定的公民利权，又在具体的法律、法规中被限制或取消。《游行示威法》执行的是禁止游行示威的功能。保障结社自由的法律根本没有，只有一个行政法规──国务院《社会团体登记管理条例》。这个法规也是执行压制结社的功能。

1950年，国务院颁布了《社会团体登记管理条例》，1989年重新修订，1998年再次修订。1998年的再次修订是在中国政府签署《经济、社会和文化利权国际公约》和《公民利权和政治利权国际公约》之后。《条例》不仅严重违反了本国宪法，而且完全无视国际人权公约，表现在如下几方面。

第一，1989年《条例》第2条规定：「在中华人民共和国境内组织的……社会团体，均应依照本条例的规定申请登记，社会团体经核准登记后，方可进行活动。」现行的《条例》又规定了更加严厉的许可批准程序。筹备成立社团必须向有关部门递交筹备申请书，批准后才能从事筹备活动。正式成立社团必须先经「业务主管单位」批准，所谓「业务主管单位」是指国务院及各级地方政府的有关部门或者县级以上政府授权的组织。登记管理机关根据「业务主管单位」的审查同意意见，准予登记，否则不予登记。这是两个步骤、两种机关的双重批准制。国际上，政府对结社的态度和处置可以分为登记备查制和许可批准制。民主国家都实行登记备查制。社团的成立决定于公民自身，无须政府批准，只要登记备查即可。如果社团的成立决定于政府的批准，不批准就不能成立，那么公民还有什么结社自由可言？现代宪政主义在宪法上即明文规定（例如葡萄牙）：「公民有权自由结社，无须徵得任何许可。」

第二，1989年《条例》第16条第3款规定：「在同一行政区域内不得重复成立相同或者相似的社会团体。」1998年《条例》第3条第2项也禁止同一行政区域成立两个以上相同或相似的社会团体。这是对官办的社团赋予垄断性，就是说，在已有的工会、妇联、青年团之外不许再成立其它的工人、妇女、青年组织。工人要参加工会只有一个无可选择的官方工会。而已有的唯一的工会也就有了强制性。国营企业的工人必须参加官方工会，会费从本人工资中自动扣除。在外资、合资企业工作的工人却不能另外组织工会。

第三，1998年《条例》规定了严格的社团成立条件：必须有50以上的个人会员或30以上的单位会员，有合法的经济来源（全国性社团10万元以上活动基金，地方性社团3万元以上活动基金），有固定的住所和专职的工作人员，有独立承担民事责任的能力。国际劳工组织要求的社团登记人数是20人，这方面中国远远超过了国际水平。50人承担10万元活动经费，平均每人2,000元，差不多相当于城市居民3个月的平均工资。这些苛刻的条件都是昭示老百姓不要成立社团。

第四，1989年《条例》第24条规定：「登记管理机关对社会团体实行年度检查制度，社会团体应当于每年第一季度向登记管理机关提交上一年度的年检报告和有关材料。」这种制度是世界各国所绝无而中国仅有的。民主国家对于社团的成立和活动，一般不予干涉，采取事后追惩制，即在违法事实发生之后才予以追惩。中国所实行的是事先防范制，在社团的成立和活动方面事先提出种种限制，实际是侵犯公民的结社自由权。

第五，1989年《条例》第25条规定了登记管理机关的处罚权，处罚的形式有警告、停止活动、撤销登记、依法取缔。中国在事先防范之外，还有事后追惩。问题是追惩什么？可处罚的行为，除了违反章程的宗旨进行活动和从事危害国家利益的活动外，还有「登记中隐瞒真实情况、弄虚作假的」，「涂改、转让、出借社会团体登记证书的」。这也是举世少有的。正因为实行许可批准制，对社团的成立作出种种严格的限制，才导致「隐瞒真实情况」。如果登记证书不难取得，人们也就没有必要「涂改、转让、出借」。这种处罚措施正好证明了结社不自由。

第六，1989年《条理》规定：「社会团体对于地方各级民政部门作出的处罚决定不服的，其法定代表人或者负责人可以在接到处罚决定书10日内，向上一级民政部门申请覆议，上一级民政部门应当在接到申请覆议书之日起30日内作出覆议决定。」中央民政部作出的决定由谁来覆议？第二款规定还是由民政部自己覆议。这种救济程序只限于行政机关内部，排除了司法机关的介入。公民的结社自由受到侵犯，不能上法院起诉。1998年《条例》又倒退了一步，连行政机关的覆议程序也被取消了。

中国社团的发展必须从官办、半官办走向民办，与此相应，政府必须为公民的结社自由提供法律保障。


发稿：2000年11月14日