非法之法不是法(上)
——讀美國憲法的“不得立法”條款有感
【明心網】寫下這個題目,心裏不禁暗笑自己,我怎麼也玩起這樣的文字遊戲了。然而生活在美國,或者把這句話翻成英語,那就一點沒有文字遊戲的味道了。非法之法不是法,這是我最近又一次讀美國憲法時,最有體會的一點感慨。
一、權利法案和“不得立法”
眾所周知,1787年費城制憲會議上起草的憲法,註重於聯邦政府的結構和功能,是民眾對聯邦政府的授權書。這份憲法,由於缺少保障人民權利的條款,立馬就遭到一些人的反對。弗吉尼亞州的喬治•梅遜和州長埃德蒙•倫道夫,還有麻薩諸塞州的艾爾布裏奇•格裏,雖然參加了制憲會議,卻為此而拒絕在憲法文本上簽字。托馬斯•傑弗遜在巴黎公幹,沒有出席制憲會議,事後大聲疾呼要補上這個缺陷。制憲會議以後,喬治•華盛頓寄了一份憲法給巴黎的拉法耶特。拉法耶特在盛贊美國憲法的同時,指出了美國憲法缺少權利法案這一缺陷。拉法耶特是參加了美國革命和法國大革命的“兩個世界的英雄”,法國大革命時期的《人權和公民權利宣言》,就是他寫的第一稿,他自然不會放過美國憲法的這個“問題”。
發生在18世紀末大西洋兩岸的這兩場革命,都是破舊立新的制度變革,也都是翻天覆地的觀念巨變。我們後人眼裏,也許可以說,美國革命之優越處在制度的創新和新制度的設計,而法國革命的精彩處在自由、平等、博愛理念的發揚光大。拉法耶特和托馬斯•傑弗遜,一個是真槍實彈參加了美國革命的法國侯爵,一個是法國大革命時期出使法國而對大革命贊不絕口的美國紳士,兩人不約而同地主張美國憲法裏不能沒有保障民眾權利的法案,想來不會是偶然的。
到了各州分別批準憲法的時候,聯邦主義者和反聯邦主義者圍繞這個問題展開激烈辯論,好不容易寫出來的美國憲法差一點點胎死腹中。在紐約州和麻薩諸塞州,議會通過憲法的決議都附上了要求增加權利法案的條件。
這樣,第一屆聯邦議會就有了一系列憲法修正案。前十條憲法修正案通常稱為美國的權利法案。這權利法案裏分別列舉了民眾個人的一系列權利,聲稱這些權利無論如何必須得到保障,是政府不能蠶食、侵犯、剝奪的。那個時候的美國領袖們,似乎對政府侵犯民眾權利的可能性異常地警惕,早早地就想堵死這條路。不過值得註意的是,這些領袖們想通過權利法案提防的主要對象,卻是立法議會。
我們現在看來權力最大的總統,在他們當時的眼睛裏或多或少有點像英國的國王。在英國,經過幾百年的演變,國王已經把權力大部分移交給下院了。沒有下院的通過,英王已經做不了什麼。權力最大最集中的是議會。同樣,在美國建國初期,領袖們眼睛裏的權力,集中在國會。
為什麼他們覺得需要一個權利法案來保障民眾的權利,抵禦作為民眾代表的國會呢?實際上,美國的領袖們對立法議會的警惕,非常容易理解。讀讀權利法案那短短十條就明白,它要保障的,是民眾個人的權利,是一個一個具體的、分散的個人的權利,而不是作為這些個人之集合體的“人民的權利”。個人的權利,和人民的權利,聽起來是一回事,只是局部和整體的關系,在實際生活中卻根本就是兩回事。因為所謂人民的權利,在組成政府的時候,就已經委托給了政府,變成了政府之權力。建國領袖們所擔心的,是作為這些個人之集合體的人民,通過他們選出的代表,在具體事務上,侵犯一部分民眾之個人權利。
也就是說,權利法案要防範的,恰恰是抽象的人民集合體。國會作為人民集合體的代表,由人民選出,得到人民的授權,卻可能侵犯一部分民眾的權利。這種侵犯,以人民的名義進行,甚至通常是得到人民多數同意的。這種同意,有可能是蒙騙來的,有可能是脅迫來的,也有可能是民眾多數主動呈現的。對於美國的建國領袖們來說,這些區別無關緊要。這種以人民名義進行的,得到人民同意的侵犯一部分民眾權利,本質上和舊制度的專制暴政沒有區別,而且最終,早晚有一天,會在形式上也歸結到那種絕對專權的暴政。
四十幾年後,又一個法國貴族的後代,托克維爾,訪問美國。在經歷了法國大革命的血雨腥風以後,他對美國的制度和民情發出由衷的贊嘆,而把美國制度應予警惕防範的東西,稱之為“多數的暴政”。這個詞含義非常微妙,曾有學者從不同角度闡釋。而對於我們這一代人來說,其實理論解釋皆屬多余。我們比其它什麼地方的人都理解這一概念,因為我們經歷過它的一種很具體的形式,叫做“群眾專政”。
多數的暴政和絕對個人專權的暴政,可以在頃刻間轉換。美國的建國領袖和同時代的法國革命者不同的是,在他們看來,“多數”並不天然地蘊含著“正確”,多數民眾對少數人的鎮壓,並沒有想象中的合理性。所以,對當年的憲法起草者,保障民眾的個人權利,即使是保障少數人甚至一個人的權利,和防止暴政,特別是多數的暴政,就是同一回事。
正是因為如此,權利法案中最重要的,是憲法第一修正案,而憲法第一修正案中,最重要的是所謂“不得立法”條款,用最簡單最直截了當的語言規定,國會不得起草通過可能侵犯民眾個人基本權利的法律。國會萬一“一不留神”通過了這樣的有可能侵犯民眾個人權利的法案,那就是違反了憲法,這樣的立法行為和由此立出的法,就是非法的,就不能成立。這就是“非法之法不是法”的意思。可見這原來是一句大白話。
二、憲法文本中的“不得立法”條款
其實,憲法第一修正案中的這個“不得立法”條款,在美國憲法中並不是第一次出現。費城制憲會議上起草的美國憲法文本中,已經有了“不得立法”的條款。
費城制憲會議上,有人提出要將權利法案的內容寫入憲法文本,聯邦主義者反對。他們提出了種種理由,最主要的理由是,到1787年,大多數州都已經有了權利法案,明確保障個人權利,現在的聯邦政府只擁有明確有限的權力,只能做授權它做的事,凡未授權的都不能做。如果寫入權利法案的內容,勢必列舉應得到保障的個人權利,那麼國會的權限就可以是另外一種“讀法”:凡是沒有列舉出來禁止國會做的,就是國會可以做的。民眾個人的權利,有象宗教信仰或言論自由那樣的基本自然權利,即和人的自然生存狀態渾然一體的基本權利,這些權利顯然是政府無論如何也不能侵犯的。但是還有一些個人基本權利,是必須得到社會調節和規範的權利,比如集會抗議或新聞出版這樣的權利。這些是從基本自然權利中派生出來的,不可能被一一列舉窮盡。這樣,不就存在著國會侵犯這樣的權利的空子嗎?
聯邦主義者的這種理由,在我看來十分勉強。權利法案的條文,是怎麼個“讀法”,正讀還是反讀,不取決於條文本身。法律條文書面上的語言解決不了這個問題。怎樣讀憲法,取決於具體的憲政制度,取決於這個制度各部分的關系。
美國憲法裏,有些條文頗有點我們所謂“宜粗不宜細”的味道。其原因是,美國憲法史無前例,沒有可供參考的樣板,這是世界上第一部沒有君主的,代議制共和政體的,聯邦制國家的成文憲法;第二個原因是,它繼承英國的普通法體系,它打算全盤利用即使從《大憲章》算起也已有近六百年歷史的法治傳統。它可以留待這個體系來逐步解釋條文本身。
所以,在憲法裏,我們讀到,國會有權“行使本憲法賦予合眾國政府或其各部門或其官員的種種權力,制定一切必要的和適當的法律”。這一條款通常稱之為“必要和適當條款”。可是,什麼是“必要”的,什麼是“適當”的?到了國會想要制定某項法律的時候,難道還會是“不必要”的或者“不適當”的嗎?
這樣看來,用權利法案來限定這種“必要”和“適當”,實在是非常必要的了。
然而,憲法本文中也不是一點沒有對“必要”和“適當”的限定。就在“必要和適當”條款下面,列舉了數條國會不能立法破壞的東西。比如“人身保護令所保障之特權”(Writ of Habeas Corpus)。這是據說比大憲章還要歷史悠久的東西,是英美法治中最核心的東西之一。
然後,憲法規定,聯邦議會“不得通過任何褫奪公權的法案或者追溯既往的法案”,緊接著,在下面一款中,惜墨如金的美國憲法幾乎是重復了一遍,規定各州也“不得通過任何褫奪公權的法案、追溯既往的法律和損害契約義務的法律”。這就顯得很不平常,什麼東西如此要緊,竟要美國憲法不怕羅嗦地一再重復?
追溯既往的法案(Ex Post Facto laws),比較好理解。法律不應追溯立法以前的行為,否則,現在合法的行為,以後規定不合法了,還要回過頭來追究罪責,法律就會失去規範人們行為的作用,法與非法,罪與非罪,就失去了界線。
褫奪公權的法案,即Bills of Attainder,在李道揆先生的《美國政府和美國政治》一書中,譯為“公民權利剝奪法案”。這是一個什麼樣的東西呢?我們中國人讀美國憲法,很容易把它忽略過去,因為翻譯成中文,意思太淺顯直白,似乎說了和不說一樣,其實它是英美法治史上一種很專門的東西。我們中文裏沒有對應的詞,法律上沒有對應的概念,可惜,生活中並不是沒有對應的東西。
發稿:2003年5月9日