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〖連載〗國家安全不是關在堡壘裏能得到的(八)

——回顧美國五角大樓秘密文件案

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◎丁林

【明心網】

十二、官僚系統的機密標準

當6月25日星期五最高法院宣布接受這兩個上訴,兩案並一案來作出裁定的時候,正好也就是上訴法庭所裁定的時間線,即由司法部提出五角大樓文件中不可發表部分的清單,然後報紙可以發表任何其他部分。

這時候,紐約時報和華盛頓郵報就面臨著一個十分棘手的問題:他們要不要按照這一要求,照著司法部提出的清單,剔除清單中列出的任何內容,然後繼續發表五角大樓文件中余下的內容?

對紐約時報來說,還有一個實際操作的問題。因為他們是經過幾個月的準備,十期五角大樓文件報道已經全部完成,現在他們就得逐字逐句地檢查,報道裏是不是有哪句話,哪個說法,是包含在司法部提出的清單裏的。而這樣的檢查不僅費時費力,而且還是十分危險,弄不好就真的是"泄密"而且講不清了。

如果不接受這個條件,那麼兩家報紙在法庭上說的,公眾利益要求立即發表他們得到的新聞,不應該拖到事件結束之後,這樣的訴求就顯得言不由衷了。既然在法庭上表示急著要發表,現在為什麼不發呢?

盡管上訴法庭的裁決說得很清楚,這是就五角大樓文件所作出的臨時方案,就事論事,下不為例。可是,這個決定仍然涉及此案一個最關鍵的問題:媒體在得到一件新聞或資料的時候,它是不是危及國家安全的機密,是不是能夠發表,應該由誰來說,來判斷。這是政府一方和報社一方真正的分歧。而此案的意義在於,這是一個開先例性質的案子,這個案子的結局就是將來媒體面臨類似問題時候的遊戲規則。如果接受這種安排,無異於說,機密不機密,政府說了算。盡管現在司法部將提供一份清單,也許只是五角大樓文件中的一小部分,很多蓋著機密或絕密章的文件不在清單裏,允許發表。但是將來,當媒體得到一條新聞或一份內部消息的時候,並沒有這樣的清單可供參考,那麼它唯一要遵循的就是政府部門對此信息的保密分類,如果列為機密,你就不敢發表了。也就是說,這個安排無異於立下了由政府說了算的規矩。

這樣的安排,從美國人的政治傳統眼光來看,就是一種"預檢",就是由政府單方面地無可抗爭地確定了什麼不可發表。

而原來報社方面一直堅持的是,能不能發,該不該發,媒體有權利自己判斷,媒體也有能力自己判斷。在媒體和美國民眾來說,政府對自己的文件的保密分類,是為了政府自己的運作,他們可以根據這種保密分類來控制政府機構內部信息的流通,控制信息傳達的範圍。這是政府內部自己的事情。但是用這種保密分類來約束民眾的知情權,這就超越了憲法規定的政府權力和民眾權利的分野。

所以,這個時候的決定,看上去只是退一小步,其實卻等於把整個訴求完全推翻了。

在整個案件過程中,報紙在爭的就是這一條:報社自己決定什麼是可以和不可以發表的,在這個問題上,不受某個特定政府行政部門內部條例的約束。報社媒體是民眾在現代社會得以行使知情權的唯一有效媒介,而民眾和政府必須處以一種對抗平衡的態勢,才能夠保證民眾的權利不受蠶食。這種觀念在美國成為常識。就象平民說"我不信任政府",說得理直氣壯。

那麼,民眾和媒體要不要為國家安全著想呢?要不要負責任地對待確實有可能涉及國家安全的信息?如果要,那麼誰來約束媒體?

報紙在這個問題上的態度是,報社和民眾在涉及國家安全的時候負責任地對待信息流通這一能力上,並不比政府差。一方面有不斷完善的明確的法律,比如尼爾標準,一方面有媒體的自律。正因為國家安全符合民眾的根本利益,所以,在是否有權判斷國家安全問題上,應該信任民眾的判斷能力。也就是說,把能不能發表某新聞,某信息的公開是不是會危及國家安全的判斷權歸於報社,並不會增加危及國家安全、弄垮國家的重大風險,卻至關緊要地維護了民眾的知情權,維持了民眾對政府的抗衡局面,從而維持了民眾對國家大事決策的參與。這是保持整個制度健康的唯一有效保證。

反過來說,如果把能不能發表的判斷權全部歸於政府,政府蓋上一個保密章報紙就不再能發表,權力的平衡就被打破了,政府的這種判斷權就可能單方面地膨脹。美國人平時在電視辯論中,和政府就權力範圍問題斤斤計較的時候經常說的那句話,"要是這樣做了,以後又會怎樣?",這種憂慮不是多余的。民眾的知情權成了必須得到政府蓋章許可的東西,失去知情權的民眾實際上就失去了平衡政府權力的能力。政府可以為所欲為,民眾卻只能任人宰割了。

紐約時報的羅森塔爾看到這一點,堅持"我們的原則",表示拒絕。他說,紐約時報永遠不會接受由政府官僚來選擇什麼可以印在報紙上這樣一種規矩,即使這是一個暫時的規矩。羅森塔爾聲明:"有條件地發表新聞,我們不會這樣做。"

華盛頓郵報一方,一開始是另外一種態度。他們覺得,既然這是司法程序還在進行之中,最後的遊戲規則還有待最高法院裁決,既然這是一種臨時安排,那麼,要是在符合司法部清單的條件下,報社仍然可以發表五角大樓文件中具有實質性內容的報道的話,公眾有權知道這些內容,報社應該認真考慮接受這一安排。

誰知道,星期五下午5點,在規定的時間司法部把這份清單交給兩家報紙的律師的時候,這個困難的問題就解決了。

司法部以政府部門一以貫之的態度開出了一份保密清單,這清單等於向美國人民證明:如果一切有政府來說了算,一切必須經過政府鑒定才可以發表在報紙上,那麼,新聞自由就確實是完了。

司法部的這個清單是如此龐大繁復,覆蓋了五角大樓文件的大部分。紐約時報已經準備好的十期報道,如果按照這份清單的話,就會割得所剩無幾,除了一些婦孺皆知的雞零狗碎,剩下的都是禁止發表的。

更糟糕也是更意味深長的是,司法部規定這份清單是機密的,只有以前由於報道工作需要而通過了國防部背景調查的記者編輯才能夠看到這份清單,當然更禁止發表這份清單了。一般記者編輯都不允許了解這份清單的內容。

華盛頓郵報原來還有合作打算的布萊德利在和三位律師商量以後,不得不宣布:"這樣一份龐大的清單,使得我們在時間允許的條件下,事實上不可能有能力去決定什麼是可以印出來的,即使我們願意印。"

司法部的反應是惱怒,這兩家報紙居然都不合作,而且都責備司法部。司法部發表聲明說:司法部曾經一再地要求報社向法庭公布他們手上有哪些五角大樓文件,這兩家報紙都予以拒絕。如果他們向法庭公布他們手上有什麼文件,他們打算發表什麼文件,那麼我們司法部就會負起這個重擔,來逐條告訴他們什麼是可以發表的,什麼是不能發表的。可是他們不肯公布,而現在反過來責備司法部讓他們的工作沒法做。

在這個具體沖突上,最集中地表現了,政府和報社對於民眾知情權的理解有多麼大的差距。看起來好象大家同意的原則是同一句話,"危及國家安全的機密是不應該公開發表的"。然而對機密的判斷,政府方面和媒體方面的著眼點完全不同:政府方面是,只要有可能是機密就一定是機密,只要有一部分是機密就全是機密,只要有一刻是機密就長久是機密;而媒體方面是從民眾的眼睛來看的,只要民眾知道了不會出大事兒的就不是機密,民眾有權知道的就不是機密,需要保密的那一刻過了就不是機密。

問題在於,所謂保密分類標準在政府體制中到底是怎麼一回事,只有弄清了這個問題,才有可能理解民眾和新聞界對這樣的保密分類盡什麼義務,受什麼約束。

在美國,明確要求人們接受約束的,只有法律。而根據美國政府權力體制的三權分立原則,成文法律只有立法分支國會才有權力建立,而對法律的解釋和強制執行標準的解釋,由司法分支即法庭通過判案來進行。在日常生活中執行法律的人,也就是政府的行政分支,是沒有權力立法的。立法和執法分開,這是一個非常重要的原則。如果執法者也立法,這樣的雙重權力集於一身,萬一濫施權威,老百姓就沒有活路了。

而政府部門的保密分類標準,從來也不是國會確立的,也沒有經過法庭來鑒定判斷是否合理。保密分類標準在歷史上是通過總統行政命令確立的。1953年11月5日,艾森豪威爾總統發布行政命令10501號,命令對行政分支下屬機構的文件實行保密分類。

由於這種保密分類是行政分支的內部作業,不受其他兩個政府分支的制約,很快就在行政分支的官僚權力機構裏滋長成一種慣例性的規則,分類越來越廣,越來越嚴,越來越官僚。人們為了避免負責任,為了自己的小算盤和種種難以避免的心態下,幾乎把一切文件都列為保密。而且,這是一個方向的傾斜,工作人員互相之間只借鑒保密嚴的榜樣,沒有人會開先例放松標準。保密最過分的是軍事系統和情報系統。國防部下屬的軍事人員,甚至不信任上級文官,不信任政府的律師,經常企圖向他們保密。在要求軍人嚴格服從文官政府的美國,這種保密觀念是違反美國人的國家權力觀的。

所以,可以說,行政機構內的保密分類制度是行政分支自己發展出來而沒有受到制衡的一種內部用權。

政府行政官員的保密觀,和美國政治生活中的開放性,和司法程序中的公正性必然產生沖突。在五角大樓文件案的過程中,司法部一邊在法庭上辯論保密問題,一邊繼續用自己的保密慣例和新聞界發生沖突。

最有戲劇性的一幕是6月20日星期天夜裏,華盛頓郵報的律師格林頓向司法部索取第二天司法部將出示法庭的證言。按照法庭的規矩,任何一方向法庭提供的證據、證言和證人名單,必須預先告之對方,以便對方有準備做反詰。證據向對方公開,這是美國人婦孺皆知的司法規則。可是這次司法部卻習慣性地說不行,因為他們的證人寫的證言裏有機密內容。格林頓只好向法官格賽爾提出來,格賽爾立即命令司法部向對方律師公開證言,否則這些證言法庭不接受。司法部沒辦法,就要格林頓到司法部來,在司法部的辦公室裏閱讀這些證言,但是不能把證言帶出房門。他讀的時候,有聯邦調查局的兩個彪形大漢在一旁看著。

格林頓打算妥協,不帶就不帶,但是他要做一點摘記。突然,助理司法部長馬甸沖進來,說不允許做摘記,因為這是保密的。格林頓說這不行,不作摘記我沒法記住,沒法做反詰準備。馬甸卻堅持阻止他做筆記。最後,格林頓只好用打架來威脅了,他對助理司法部長說:"這筆記我是非做不可,而且做了一定帶出去。這位特工先生比我高大,比我年輕,他一定會來阻止我,我一定會跟他打起來,我一定給打個鼻青眼腫。明天,我將包著繃帶站在法庭上。我將把我今天的經歷如實告訴法庭。我將告訴法官,司法部把我這個辯護律師打了一頓!"

這個威脅終於起了作用。如果真的發生這樣的事情,司法部的官司就不用打了。助理司法部長最後還是派助手來,要格林頓以個人名義擔保,不泄露摘記中的國防部機密。

在最高法院開庭前,司法部提供的關於五角大樓文件中不能公開的機密清單,龐大廣泛,連準備代表司法部出庭辯論的格列斯沃特也感到過分,而且對這種過分的保密而表示厭惡。

格列斯沃特擔心,這樣龐大的保密清單會讓他在最高法院的辯論中很被動,辯不贏,所以在準備的時候他打算親自過問,親自來檢查和刪改這份保密清單。他要求助理司法部長送一套五角大樓文件到他的辦公室。他馬上發現,就是不吃不喝也得要十個星期才能把這47卷文件讀一遍。他只好命令把司法部制訂清單的人叫來,向他說明,司法部交出去的清單是怎麼定的。

結果就來了三個負責官員,輪流向他逐項解釋,為什麼這些文件必須阻止新聞界發表,發表了會有什麼後果。

格列斯沃特發現,根據他的判斷,其中大多數文件,如果發表了的話,會引起政治上的為難,也就是說,會讓美國政府行政當局面子上不好看,但是,可以肯定,他們不會危及國家安全。格列斯沃特認為,顯而易見,五角大樓文件在保密分類的時候是過分了,而司法部在制訂清單的時候也過分了。他不顧司法部長的反對,堅持削減清單,把41項減少為11項。

最有諷刺意味的是格列斯沃特在為最高法院法庭辯論做準備的時候,先和自己方面的保密官員幹上了。國防部安全保密官員提出來,格列斯沃特的秘書保密級別不夠,不能接觸他寫的陳述。他們說,格列斯沃特不能讓他的秘書為他打字,他們會另外找一個人為格列斯沃特打字。格列斯沃特是一個特別講究紳士風度的人,這下也氣得對保密官員大叫"滾出去!"並且通知保密官員的上司說,"美利堅合眾國總檢察官辦公室將不接受你們的指導。"

可是,保密官員還是形影相隨地盯住他們認為的機密。當格列斯沃特按照法庭程序把自己的陳述交給最高法院書記官的時候,他們竟想沖過來阻止,因為在他們的眼睛裏,這書記官只不過是又一個保密級別不夠的人。在格列斯沃特的助手把陳述交給紐約時報的和華盛頓郵報一方的律師的時候,他們又幾乎要沖上來阻止了,因為在他們的概念中,這些律師幾乎就是"敵方",怎麼可以把機密交給他們。

事實上,這些保密官員確實是盡心盡責。後來,最高法院法庭辯論一結束,保密官員們就沖到雙方律師分別坐的地方,企圖把桌子上的文件搶到手,因為這些文件是絕密的,應該妥善保護。

不過,這些保密的一套做法再厲害,它也只能在行政機構內部強行。法庭對此可沒有這種感覺。6月26日星期六早晨,在最高法院開庭以前,格列斯沃特代表司法部向法庭提出動議,鑒於此案涉及國防部和司法部的機密,要求最高法院閉門進行秘密聽證。這個動議在提出以前沒有告訴紐約時報和華盛頓郵報一方,因為他們認為提出這個動議也是保密的。不過,大法官們不管這一套。最高法院一開庭,首席大法官伯格就宣布,司法部要求秘密聽證的動議,已被最高法院以6比3否決。

最高法院開始聽證了。

(待續)