鄭永年：是治理危機還是制度危機？

【新生2月14日訊】在今天中國大陸的學界乃至政界，除了“三個代表”等由官方制造出來的詞匯外，“治理”(governance)也是用得最多的政治詞匯之一。同時，與“治理”相關的概念，如“良治”或者“善治”(good governance)也成為了人們瑯瑯上口的概念了。此前，人們討論的是“制度危機”、“政治危機”或者“轉型危機”，現在這些舊的詞匯不見了，取而代之的則是“治理危機”。盡管這種政治詞匯的變化是很自然的事，但在中國，這種變化有深刻的政治背景。

九十年代初以來，大陸知識界轉向保守，一改八十年代批評時政的風氣，努力尋找新的理論論證官方保守政治的合法性。“善治”（良治）概念的出現無疑是幫了保守的知識界大忙。很多人漸漸認為，國家政治發展的目標應當是實現良治，而非民主和自由。有人甚至認為只要建立一個法律之上的有效制度就行了，民主不僅太遙遠，而且也不應當是中國人現在所追求的對象。即使是最具有批評精神的學者也至多提到中國的“治理危機”為止。

官方對知識界這種思想上的變化是歡迎的，因為無論是“良治”還是“法治”都是和官方的關於國家政治發展的目標相一致的。原因很簡單，這個變化既論證了為什麼中國目前不需要激進的政治改革，尤其是以民主化為目標的改革，也論證了目前政府所做的合法合理性。“良治”意味著現在政治制度的基本面是好的和健全的，所要改進的只是治理方式。這個說法和傳統中國知識分子論證傳統政治制度的方法沒有什麼兩樣，當時人們認為，皇帝要拋棄惡政，而要實行良政。這不是對制度本身的批判，而是對統治方式的批判。

但是，有很多理由可以認為，中國目前所面臨的問題遠非只是學者們所說的“治理”層面的，而是“基本制度”層面的。就是說，中國的危機不僅僅是治理危機，而是制度危機。“治理”的概念流行起來和很多人對這一概念的原來的意義的故意曲解有關。

“良治”的概念由西方學者所造，本來指稱的是如何通過擴大公民的政治參與、非政府組織的作用等方式來改進現存民主政治的質量，提高行政效率，從而改進民主治理方式。所以，這裏的主體是民主，是民主政治制度構架下的治理方式。當然不能說在非民主制度下就不能有“良治”等好的治理方式，但畢竟曲解了這個詞在當代的原本含義。

概念上的曲解還不要緊，更為重要的是在“制度性危機”和“治理危機”之間有著本質上的區別。要搞清楚，今天中國面臨的到底是什麼樣的危機？如果僅僅是治理危機，那麼就沒有必要想辦法來改變現存的基本制度。治理危機是可以通過頭痛醫頭、腳痛醫腳的方式來得到解決的，沒有必要傷筋動骨。

可以說，九十年代以來，領導層的確是這樣思考問題的，迄今為止所作的一切都是為了提高現存制度的治理能力和效率。也真有很多人相信，不用通過民主化就可建立一種理想的“良治”。應當肯定的是，在治理層面上的努力並不是一點積極作用也沒有。同十年前比較，執政黨及其政府的治理能力有所提高。

但是，實際上，光從治理的層面來努力而忽視確立新的政治體制，治理危機還是會接踵而至。例如技術官僚制度是個很好的治理制度，把優秀的和受過良好教育的人錄用進政治過程。不過，人們在今天所看到的是，黨政官員作為個體，人很好，但就是沒有一個好制度，把他們的能量和好意轉化成為對人民的有效的服務。再如腐敗問題。很難說黨政官員從一開始就是腐敗的，他們的天性都是腐敗的。在腐敗以前，他們都是很好的幹部，很好的官員，是共產黨辛辛苦苦幾十年把他們培養出來的。但是一旦進入官場，成為了具有實權的人物，馬上就走上了腐敗的道路。應當說，這裏的原因不是共產黨對幹部官員的治理不善造成的，根本的原因在於不存在一種治理幹部官員的政治體制。很簡單，如果共產黨站在法律之上，怎麼能夠實現法治呢？

從治理危機出發會找不到中國政治問題的根源。沒有一種根本性的制度性變革，光靠一些表面的改革是很難有成效的。鄧小平時期，領導層是理解基本制度的變革的重要性的，所以才提政治改革。只是沒有能力進行制度的轉型才放棄了。後來的領導層更沒有這種制度轉型的能力了。直到九十年代末，政治轉型的緊迫性因為一些新興階級的崛起顯現出來，領導層終於提出了黨的轉型問題。

黨的轉型本來應當是從制度轉型的角度來考量的，就是要建立一種新的制度，一方面擴大黨本身的社會階級基礎，另一方面代表各個階級的利益。但可惜的是，領導層也只是從“治理”的角度來思考問題的。讓私營企業家入黨只是因為這個階層現在變得強大了，如果不讓其分享權力，就會挑戰現政權。結果，領導層對黨本身的轉型還是沒有一個全盤制度轉型的考量。如果執政者強調“治理”只是為了繼續壟斷政治權力和對社會進行有效的管制，那麼更深刻的政治危機就會變的不可避免。畢竟，治理的改善不能替代制度的轉型。

（原載《信報》)

發稿：2003年2月14日