中國正面臨世界上最大的就業“戰爭”

“中國正面臨世界上最大的就業戰爭！”國情問題研究專家、清華大學公共管理學院教授胡鞍鋼對記者說。據他計算，中國以世界上9.6％的自然資源(指電力生產量、商業能源使用量、農業種植面積和水資源)、9.4％的資本資源(指國內投資額、資本市場、凈外國直接投資，按實際購買力平價計算)、1.85％的知識技術資源(指個人電腦數、互聯網主機數、本國居民申請專利數、科學論文發表數和研究與開發支出，按實際購買力平價計算)、1.83％的國際資源(指出口貨物和服務總額、進口貨物和服務總額、版權和專利收入、版權和專利支出)來為26％的勞動力人口創造就業機會。換句話說，世界上還沒有哪一個國家要像中國這樣提供7.3億個工作崗位，整個西方發達國家總共才提供4.3億個工作崗位。

4月發布的《中國的勞動和社會保障狀況》白皮書對我國的就業形勢進行了分析。白皮書指出，從上世紀90年代中期開始，中國出現勞動力過剩，就業問題現已成為社會生活中最為緊迫的問題。6月10日公布的勞動保障部和國家統計局的統計公報也再次印證了白皮書的結論。公報顯示，截至2001年底，全國城鎮登記失業率為3.6％？到今年3月底，升至3.7％。而據中國社會科學院人口研究所估算，實際城鎮失業率在5％-6％之間，有專家認為綜合考慮各種情況，實際數字可能達到10％左右。

據勞動和社會保障部培訓就業司司長王英才4月中旬在北京的一次研討會上透露，“十五”期間我國將新增勞動力4650萬人，加上現有的1750萬下崗待業勞動力和農村1.5億剩余勞動力，要滿足這2億多人的就業至少需要今後5年中每年增加幾千萬個工作崗位，而現在，即使每年經濟成長達到7％，每年新增的工作崗位也只有800萬個。何況，近年來GDP的增長對就業增長的拉動力不斷下降，80年代GDP每增長1個百分點可拉動就業增長0.32個百分點，而目前還不足0.1個百分點，估計缺口將是2000萬人。像紡織等傳統產業會增長一些就業崗位，但由於勞動力素質的問題，仍然會出現有人沒事幹、有事沒人幹的現象。大齡、低技能的人員將因長期失業成為社會貧困階層，下崗人員再就業率越來越低，失業時間越來越長，特別是，據一些學者估計，今後10年，我國勞動人口占總人口的比例還會持續上升，只有到2010年以後才會下降。因此，今後相當長時期內，高失業率將與長失業期並存，就業弱勢群體將持續擴大。

不僅僅是工人，具有高知識、高學歷的大學生群體也開始出現失業現象。這就是所謂“2030現象”，即20歲到30歲之間的人面臨的就業難題。作為一種新失業現象，它其實也可以叫做畢業失業現象。“2030現象”已引起社會的廣泛關註。據有關調查，上海這樣的大城市，城鎮登記失業人員中16歲以上30歲以下者，占了50％。

當前就業問題的嚴峻還表現在它與農村問題是緊密聯系在一起的。經濟學家張曙光認為，中國現在仍然是一個處在工業化、城市化過程中的農業國，農村滯存了數以億計的剩余勞動力，城鄉每年還有1200多萬新成長勞動力進入勞動大軍。入世後？僅考慮3％的糧食進口，也將減少農業就業機會上千萬個，農村勞動力轉移的規模在現有1000多萬的基礎上，每年還將增加至少200萬。目前，下崗職工和失業人員總量已經達到1460萬，約相當於城鎮經濟活動人口的7％。在上述各因素的綜合作用下，即使每年只增加失業人員200萬，也將使我國城鎮失業和不充分就業人口達到經濟活動人口的8％以上。這在新中國歷史上是前所未有的。

可以說，在整個“十五”及以後的若幹年，我國將進入嚴酷的高失業和就業結構大調整時期，世界上沒有任何一個國家面臨像中國這樣的就業挑戰。效率的代價

對於任何一個政府來說，保持經濟增長和實現充分就業是其宏觀調控的兩大基本目標，也是它取得合法性的基礎。但是在目前的中國，這兩大目標卻形成了尖銳的矛盾。

中國就業問題的出現首先是經濟轉型的結果。產業結構的調整是一個資本排斥勞動力的過程。從上個世紀90年代下半期，中國開始了歷史上空前的大規模結構調整。所謂結構調整，用胡鞍鋼的話說，就是“創造性地摧毀”，一方面在那些新興產業、采用新技術的領域、新的經濟成份中不斷創造新的工作崗位；另一方面在那些傳統產業、采用舊技術的領域、舊的經濟成份中不斷摧毀大量的舊的工作崗位。當摧毀舊工作崗位的規模和速度遠遠超過創造新工作崗位的規模和速度時就引發了大規模、突發性的“下崗洪水”、“失業洪水”。所以，在一定意義上說，中國出現大批失業人口，是中國為提高經濟效率和效益付出的代價，是計劃經濟向市場經濟轉型的成本。

中青年經濟學者趙曉日前剛剛完成一項關於中國失業問題的課題研究。在接受記者采訪時，他認為，要從供需兩方面來看我國的就業問題。中國所面臨的失業與就業問題與西方市場經濟體制下的典型失業是不可同日而語的。在西方歷史上，如30年代大蕭條，美、英、法等國也有近千萬人的失業，但主要是由需求不足引起的。只要需求上去了，失業問題就會迎刃而解。中國的失業則不盡相同。它由兩部分構成：一部分是由就業崗位總量絕對少於勞動總量引起的失業；另一部分是由需求不足引起的某些行業生產能力過剩和人員失業。根據專家的計算，前一種失業人口大約在1.5億左右，後一種失業人口大約在3000萬至5000萬。也就是說，中國的失業問題中非需求因素占了主導。我國嚴峻的就業形勢，其根源就在於勞動力的供給與需求關系嚴重失衡，表現為勞動力的供給遠超過需求。

國務院發展研究中心的陳淮在記者采訪時則指出了經濟全球化對目前我國就業問題也有一定影響。他認為，日元貶值與日本5％的失業率有關，日本現在出現“中國威脅”論也是因為就業崗位的競爭，導致日本出現產業空心化。美國加征鋼鐵關稅，之所以不惜動用201條款，是因為美國還有15萬鋼鐵工人，要保證他們的飯碗。而中國家電業在歐洲遭到反傾銷，也是歐洲國家保護就業的表現。

陳淮認為，經濟全球化的本質，是國際資本在全球範圍內的重新優化配置和國際間的重新分工。從一定意義上說，資本在全球範圍內的重新配置，就意味著有限就業崗位在全球的重新配置。中國成為世界制造業中心的內在含義之一，就在於中國正在參與對世界範圍內有限就業崗位的競爭。

如果說，中國在近一個歷史時期出現這種經濟增長、勞動崗位不增反減的現象，是一個自然的歷史的過程的話，某種程度上，這也是政府有意選擇的結果。美國著名的凱恩斯經濟學家阿瑟.奧肯在其《平等與效率》一書中這樣指出，“對效率的追求不可避免地產生出各種不平等，因此，在平等與效率之間，社會面臨著一種選擇。”那麼，我們的選擇是什麼呢？改革開放20多年來，不僅在思想理論界，鼓吹“效率優先，兼顧公平”的思想一直占據著主流地位，事實上，為了提高中國在國際上的競爭力，政府推出的一系列經濟政策，其主題都是促進經濟發展和提高效率，尤其是追求GDP的高增長。

這種發展戰略給就業帶來的後果，“一是城鄉勞動力對就業崗位的競爭矛盾正在趨於激化，二是政府與勞動者之間的利益矛盾正在趨於激化。”陳淮對記者說。

從目前的發展趨勢看，可以肯定的是，未來社會對勞動力市場的政策訴求中，要求“公平”和要求“保護”將成為最明顯的呼聲。如何協調城鄉勞動力對就業崗位的競爭，避免城鄉兩大勞動者利益集團之間的利益矛盾激化，將成為對我國正在發育的勞動力市場和正在不斷規範的就業政策的嚴峻考驗。

因此，“相比增長，政府在社會就業中負有更為重要的責任。”趙曉說。這種責任是政府要在公平與效率、經濟增長與就業當中做出就業優先的戰略選擇並做出努力實現充分就業目標的承諾，即把就業優先作為一項基本國策。

在多數工業發達國家選擇了就業優先的政策目標之後，各國都結合自己的政治、經濟和社會的實際，改變了過去單純靠現金補助失業者的辦法而選擇了事前防止失業和促進就業的積極的勞動力政策。趙曉以瑞典為例進行了分析。他說，瑞典的就業策略是“每個人就業”或“充分就業”，這是過去40年來瑞典始終作為社會福利國家的原則之一。瑞典設立了國家就業委員會並在全國設有360家就業辦公室，60家特殊的就業服務機構和90家職業能力測試所。就業辦公室主要功能是職業咨詢和安置指導。瑞典把 GDP的0.9％用於消極的措施上，而把GDP的1.7％投入於積極的勞動力市場措施上。這使得瑞典在1945-1991年間，所見到的最高失業率只有3.5％，其中20世紀70年代失業率一直處於1.5-2.7％間，20世紀80年代的平均失業率僅為2.5％。同時通過建立就業保障法，禁止不公平解雇來保護雇員。

效率與就業是一對尖銳的矛盾。現在擺在我們面前的選擇是：要國際競爭力，還是要充分就業？要高效率，還是要高社會福利？理論和經驗都證明，用犧牲效率和效益來擴大就業機會，這對於還處於發展中的中國來說，將要冒喪失國家競爭力的風險；而追求經濟增長的效率和效益又會使更多的人走入失業行列，這在收入分配日益兩極分化的當下，要充分考慮被淘汰勞動者的承受力。從一百多年的積貧積弱中走到現在，中國太渴望富裕與強大了，因此，選擇效率和追求GDP的增長是勢所必然也是理所當然的，具有充分的歷史合理性；但中國又是一個有著深厚平均主義傳統的國度，現實的國情決定了貧富差距不能拉得太大，否則將產生嚴重的社會問題。由於市場機制天然地偏向效率，縮小貧富差距和兩極分化的任務只能依靠政府這只看得見的手。因此，從政府角度來講，照顧弱勢群體的手段就不能僅僅表現在像“扶貧”和“再就業工程”這樣的經濟支持和物質援助上，還要運用政治的手段，給弱勢集團輿論和道義的空間。因為，說到底，市場機制必須要有民主制度來加以制約，否則，只有富者愈富，貧者愈貧。

中國今後的發展戰略是以就業優先還是以效率優先，要根據中國社會和政治的運行情況來不斷做出判斷和調整。這是一個兩難選擇。調整發展觀

居高不下的失業率是誘發社會不穩定的重要因素。在解決就業這一棘手的問題上，僅靠市場之手是遠遠不夠的，還必須依靠另一只看得見的手——政府的宏觀調控。

6月上旬，勞動和社會保障部勞動科學研究所、中國社會科學院人口與勞動經濟研究所在北京共同召開了“擴大就業和再就業對策研討會”。幾乎有關這方面的權威人士都出席了會議。盡管會上有很多爭論，但是，調整發展觀卻是專家們達成的一致共識。

專家認為，對於愈來愈洶湧的失業大潮，僅靠調控運行的戰術性措施已無濟於事，必須根據以人為本的發展觀，對國民經濟發展戰略作出重大調整，用新的思路和辦法解決我國的就業問題。也就是說，至少在“十五”及以後的若幹年內，國家的政策選擇應以就業作為中國社會經濟運行和發展的優先目標，而不能將就業作為改革的配套措施，並把它看成經濟政策的副產品。特別是在當前，整個社會的發展戰略應由追求速度為主要目標的經濟增長，轉向以創造就業為中心的經濟增長。為此，他們提出：一要解決長期以來追求經濟增長速度、忽視就業率提高的問題；二要解決就業和失業統計體系不完善、信息失真、傳遞不通暢的問題；三要解決計劃經濟時代遺留下來的部分地區所有制、產業結構過於單一、吸納勞動力能力弱的問題。

發展是硬道理，就業是硬道理中最硬的道理。” 會後，國家計委宏觀經濟研究院副院長劉福垣在接受記者采訪時這樣表述就業問題的重要性。他說，在市場經濟的基本矛盾和國民經濟主要矛盾交叉激化、7億多勞動者一半以上沒有充分就業的條件下，增加就業就是發展。從發展觀、發展戰略上作出重大調整，確立就業高於一切的指導思想，我國的就業問題就一定能夠解決。勞動保障部的官員王英才也強調，我們的對策是，“要把就業當成全社會的責任，成為政府的第一目標。”

的確，即使從純經濟的角度看，就業對於經濟增長也是非常重要的。美國經濟學家奧肯研究了失業率與GDP的關系，提出了著名的奧肯定理，即失業率每上升1個百分點，實際GDP的增長率就下降2個百分點。奧肯定理表明，失業意味著資源沒有得到充分利用，對個人而言，是人力資本的浪費和收入的減少；對國家而言，是實際GDP的減少。

好在專家們的聲音正在被政府傾聽。目前中國政府正在研究制定促進服務業發展和擴大就業的戰略計劃：1、把發展服務業作為近期擴大就業的主攻方向？“十五”時期服務業要爭取新增從業人員4500萬人，占全社會從業人員的比重由2000年的27.5％提高到33％；2、把發展小城鎮服務業作為轉移農村勞動力的重要載體；3、積極發展多種所有制的服務業？支持、鼓勵和引導私營、個體企業興辦服務業？充分發揮他們在活躍市場、增加就業方面的作用；4、加快服務業市場化步伐，推進部分由政府配置資源為主的服務行業向市場為主轉變，加快壟斷行業管理體制改革，實行政企分開，放寬準入領域。國家計委副主任汪洋為此強調說，大力發展服務業，尤其是社區服務業和傳統服務業，將成為中國增加就業的主要手段之一。

據統計，20世紀最後10年間，中國服務業創造了7740萬個新就業崗位，吸收了7240萬個新增勞動力和500萬個從其他產業轉移出來的勞動力。服務業將是中國加入世界貿易組織後獲益最明顯的部門。只要政府給予適當的政策和法律支持，今後一段時期內，每年新增幾百萬就業人數是完全有可能的。

“不過，”經濟學家張曙光說，“政府此舉雖不失為一個途徑，但關鍵仍在於體制創新？能否打破國家壟斷和政府包辦，去掉種種歧視性規定，鼓勵和支持企業和個人去冒險和創新，政府的主要責任在於保護創業者權益和提供教育培訓。”

總之，解決中國就業問題，應把就業優先、擴大內需作為長期堅持的方針，而擴大就業是擴大內需的第一支點。這在接受采訪的大多數專家那裏，形成了共識。

每一個歷史時期都有社會經濟發展的主題。中國今後的發展戰略是以就業優先還是以效率優先，這是我們必須面對的一個選擇。走好了，是中國之福；走錯了，是中國之害。

《經濟觀察報》（責任編輯：張愛敬）

--天下論壇

發稿：2002年6月21日