人權挑戰主權蜒二十世紀末世界人權發展趨向談

　　１９９８年１０月１６日將是人權史上不尋常的一天。臨近半夜，蘇格蘭場兩名偵探悄悄地進入倫敦一家高級診所，向在這裏求醫的智利前獨裁皮洛切特，出示了一份來自西班牙的特件。此件要求英方合作緝押皮洛切特。這位前軍事獨裁被控在位十七年間，使用恐怖手段、酷刑，摧殘折磨國內持不同政見者。據智利“真相與和解國家特設委員會”立案調查發現，他的下屬槍殺了至少１０６８異議人士，９５７人被強行“失蹤”。英國與西班牙這一舉動立即轟動全球。一個前國家首腦在本國境外被另一國司法機構扣留，並面臨解遞到第三國接受審判的可能，這是前所未聞的。國家主權的慣例保護受到嚴重挑戰。

　　人權對主權的挑戰，可以說是世紀之交國際人權運動的特色和走向。僅１９９９年間世界重大事件而論，除“皮洛切特案”外，專為審理前南斯拉夫滅絕人類罪犯設立的臨時國際刑事法庭，發布了起訴現任南斯拉夫總統的法律文書。北約部隊在波斯尼亞逮捕了幾位受到該法庭起訴的戰爭罪嫌疑犯。專為審理盧旺達滅絕人類罪設立的臨時國際刑事法庭，已經卓有成效地審理了一批涉嫌的盧旺達高層官員。正在醞釀中的正式國際刑事法庭得到越來越廣泛的支持，８９個國家已經在有關條約上簽名。這個法庭一旦建立起來，將是有史以來第一家全球性司法機構，將審理任何國度嚴重反人權罪案例。（然而，柯林頓政府至今尚未簽字，理由之一是國際司法程序不夠完善，有可能違反美國公民的司法公正平等權利。）

　　地球上的暴君與反人道罪嫌犯，在主權保護傘下的藏身之地越來越不可靠了。９０年代末的另一趨向，是不少國家政府開始屈於國內公眾的壓力而采取單方行動。例如，皮洛切特被捕前幾天，還對《紐約客》雜志的一個采訪承認，只有很少幾個國家使他感覺安全，英國是其中之一，但自從他被拘留以來，對他的罪行已經在近十個歐洲國家國內司法機關立案調查；又如，一位前盧旺達軍官因參與１９９４年種族屠殺，被瑞士一家軍事法庭判罪。德國、丹麥、奧地利、瑞士、法國、比利時、荷蘭等國家的法庭，已分別審理在波斯尼亞戰爭期間涉嫌犯下了殘暴反人道罪行的塞爾維亞軍人。１９９９年８月，一位伊拉克總統高級助理不得不放棄其在歐洲治病的打算，匆忙逃離奧地利，因為有當地公民向刑事法庭起訴，控告他參與伊拉克屠殺庫爾德人的“種族滅殺”。前埃塞俄比亞首腦孟基斯圖，自從他的“紅色恐怖”垮臺以來一直躲藏在津巴布維，他在本國國境內因屠殺２０萬人受到通緝，近因津巴布維統治者自身難保，據傳孟基斯圖打算躲到北韓去。同年７月，法國警方逮捕了一位毛裏塔尼亞軍官，涉嫌在他本國對囚犯使用酷刑，其國際法依據是：聯合國公約嚴禁在任何場合下使用酷刑。

　　同時，國際社會似乎比以往更容易達成一些共識，對嚴重侵犯人權的國家采取軍事行動。聯合國多國部隊進駐接管東帝汶、北約轟炸南斯拉夫，以阻止種族屠殺和暴力，雖然受到許多非議和責難，也算代表了這種趨向。高空轟炸必然傷害無辜，道義上欠理，而且這些軍事幹涉本身不值得慶賀，因為它們無非顯示了通過外交和平談判去尋求解決人權危機的重重困難和再次失敗。可是，比起９０年代上半年國際社會對盧旺達、波斯尼亞屠殺暴行的袖手旁觀來，上述對東帝汶、南斯拉夫的國際軍事行動所表現的對人權的態度，則不應簡單忽略。這種共識和態度目前正在經受另一場嚴峻考驗：國際社會是否應該、以及如何協力防止俄國在車臣的軍事行動所造成嚴重人權災難？俄國的軍事（原子武器）實力和國際地位，對任何國際制裁行動都構成了一道難以逾越的障礙。

　　然而，目前這一動向的新意，並不在於國際人權法本身有什麼新的突破。國際人權法自本世紀四十年代末二戰結束以來，在有關反人性、滅絕種族、戰爭殘暴罪的立法方面，並沒有重要變化。１９４８年的《滅絕種族罪公約》和１９４９年的《日內瓦公約》所建立的人權原則一貫就是：這些罪行的反人性本質及其殘暴性，決定了它們必須經由享有“普遍管轄權”的機構來審理裁決。可是多年來，有關國際機構及某些成員國政府，很少將這一原則訴諸以行動。比如，７０年代中，為了防止南美失控，美國曾經向智利的軍統獨裁提供經濟和軍事援助，當時美方已經收集到皮洛切特軍政侵犯人權的大量證據。可是出於美國的戰略外交利益，美國政府沒有采取任何行動，又由於其它多種因素，皮洛切特之流長期以來消遙法外。

　　一個正在發生的變化，是國際人權原則和法規開始慢慢地走向司法和執法程序化。迄今為止，國際人權的實施基本上停留在引用公約條款、指派聯合國特設委員會調查、呼籲有關政府遵循其條約職責，等等。因為缺乏國際司法機構向嚴重反人權法的個人和團體追究法律責任，國際人權法效力至今十分有限。非政府國際人權組織的監督工作，也因而停留在有限的幾種方法上，諸如“曝光”、“揭短”，讓那些違反人權的政府或團體“丟臉”，或者力促各國政府和跨國機構施加外交壓力和經濟制裁。這些做法的效果有限，而且往往帶來負效應（如經濟制裁）。

　　當然，國際人權的實施和監督，從“施加壓力”到司法程序規範化的路途仍荊棘叢生，其發展趨向仍缺乏連慣性；也有可能被濫用，各國國內政治力量的較量也起著決定作用。因此，並不是世界上每一場嚴重反人權暴行，都可能激起“國際幹涉”的。象美國這樣的議會民主國家，其國際外交行動（尤其是牽涉到出兵作戰），受到國內在野反對黨和孤立保守勢力的牽制，因此人們常常批評美國對外人權政策奉行“雙重標準”，柯林頓的回答是：美國不可能在任何情況下對所有的反人權暴行都去出兵幹涉；但是這並不意味著，為了保持一貫性，就幹脆一律袖手旁觀。柯林頓的解釋留下的漏洞是，國會保守派會依此為借口有選擇地支持對他們政治利益有利的“幹涉”。

　　世紀之交更重要的變化或許不在權力機構層面，而是在公共道義、輿論方面。國際公共輿論越來越不能容忍慘無人道的暴行，一種新生的跨文化道德意識開始逐漸產生並成熟。國際公論的進步，主要表現並歸功於國際非政府草根人權組織多年來堅持不懈默默無聞的努力

　　就拿皮洛切特受害者的人權組織來說吧，近四分之一世紀以來，他們持續抗爭，尋求正義。世間記憶的淡忘，犯罪人推卸責任，有關機構篡改歷史，都沒有磨滅他們的希望和毅力。他們當中不少人流亡到西班牙，有些是當時在智利臨時居住的西班牙公民。九十年代初，智利從獨裁制向民主轉型，皮洛切特下臺之前，作為政治交易，為自己及其同僚安排了免除“前科”的終生特赦。新政府雖然指定了“真相與和解委員會”調查前獨裁政府的累累罪行，但是拒絕對任何罪犯進行起訴、追究責任。尋求正義的工作於是主要由流亡人士在歐洲展開。１９９６年，３００多名受害者親屬得到西班牙進步法律工作人員協助，對皮洛切特反人性罪，向西班牙法庭正式遞交起訴申請。西班牙法律承認國際法對反人性罪有跨國界“普遍審判權”的原則。由於西班牙法律要求被告人親自出庭，人權與法律界人士面臨的迫切任務是如何設法將皮洛切特或同僚解遞到西班牙境內接受審判。１９９８年９月，一個少有的機會出現了，皮洛切特到了英國。九月下旬，獲悉這一消息後，總部設在倫敦的世界上最有活力的人權組織“大赦國際”，動員其遍布各地的成員去查清切皮洛切特的下塌之所，並將他在倫敦做手術的消息及時送到西班牙人權活躍組織手裏。西班牙的兩位著名法官於１０月１３日正式請求英國政府逮捕皮洛切特。同時，“國際大赦”的英國倫敦分部，求助於公共輿論對布萊爾的勞動黨當局施加政治壓力。“國際大赦”的公告指出，“皮洛切特將軍在英聯合王國露面，為英國當局提供了一個難得的機會去協助瓦解智利人權侵犯罪犯的赦免特權。”根據《歐洲遏制恐怖主義公約》，英國作為一個簽約國，有責任協助西班牙的要求。同時，皮洛切特曾經以國際恐怖手段迫害現僑居西班牙、英國、美國的政治異己人士，受害者也包括這些國家公民。追究他的法律責任因而成了英國本國執法程序之一部分，但最重要的，還是英國公共輿論和非政府組織起了關鍵推動作用。

　　“皮洛切特案”說明了一點，各國國內法律機構，仍然是保護人權的主要手段和希望。尤其是人權的日常保護、落實，以及對大規模系統侵犯（ｓｙｓｔｅｍａｔｉｃ　ｖｉｏｌａｔｉｏｎ）的預防，必須依靠國內法律機構。從這個意義上講，主權仍然不可缺少。人權和主權的關系不能簡單以誰高誰底來概括。當一國政府親自介入或拒絕終止本國境內嚴重人權侵犯，對主權的限制（國際幹涉）便成了合法要求；如果一國政府聲稱無力阻止暴行，它就應該接受國際幹涉，允許聯合國派兵進駐其領土以便及時阻止反人權屠殺和暴力，否則，有關國家負責人應該受到國際人權法機構審理，追究其法律責任。聯合國總秘書長安南１９９９年９月１０日和２０日聯合國大會開幕講演中，兩次針對東帝汶危機，強調了國際社會對人權與主權關系的這一新共識。這條所謂“安南準則”，在實踐中將會面臨許多來自政治外交方面的阻礙。實際上它遠不是一條完善的國際人權法準則。比如，如果有關國際機構及其成員國未能及時組織國際幹涉，制止愈演愈烈的滅絕種族大屠殺，這些機構負責人及其成員國有關官員，是否也應該受到法律追究？

　　在二十世紀的最後幾天裏，聯合國特設“獨立調查委員會”，公布了一份報告，是關於聯合國有關部門在１９９４盧旺達大屠殺中“作壁上觀”所帶來的後果。報告認為當時任聯合國和平維持行動部主任的安南、前秘書長加利、以及安理會主要成員國（尤其是美國，柯林頓當局及前美國駐聯合國代表奧布萊特）均有責任。由於他們意見不一、領導不力、誤解信號，以至有意把危機由大化小，錯過良機，並在屠殺爆發之前裁減進駐當地的和平維持部隊兵員，盧旺達的種族屠殺漫延竟達百日之久而無“國際幹涉”，死難者達八十萬之眾！根據“安南準則”的精神，如此嚴重的人權侵犯難道不應該把法律責任追究到這些國際機構及其重要成員國有關負責人身上？

　　冷眼譏笑者認為，９９年的所謂新趨向無非說明北約（歐美）國家奉行“雙重標準”，只關心自己門前的白人（南斯拉夫阿爾巴尼亞人）遭迫害，而對非洲民族之間的屠殺無動於衷。這種看法顯然有誤，因為歐美及聯合國在９３－９６年南斯拉夫波斯尼亞種族迫害內戰期間，同樣意見不一、行動遲緩，導致許多可以避免的殺戮。１９９５年聯合國武裝部隊撤出其負責保護的“安全區”，契布林卡鎮失陷，幾千市民遭波斯尼亞塞爾維亞軍隊屠殺。況且，１９９９年聯合國是在歐美、澳洲敦促下（中國和其它亞洲國家一開始反對），派兵接管地域上遠離歐美的（印尼）東帝汶，迅速阻止了又一場人權災難。

　　或許１９９９年的積極主動的國際幹涉，是因為國際社會開始吸取盧旺達和契布林卡的沈痛教訓。日前，能不能有效、及時地防止俄國在車臣的戰爭演變成又一起嚴重人權災難，對國際社會是一個嚴峻挑戰，勢必增強或削弱人權與主權對抗的實力，推動或改變國際人權發展的趨勢。俄國外長最近在抗議歐美譴責時揚言，“人權不是幹涉一國內政的理由。”１２月中正在中國訪問的葉利欽對批評車臣軍事行動的柯林頓發出警告：“他一定是一時糊塗，忘了俄國是誰了。它擁有全套原子核武器！”恐嚇歸恐嚇，葉利欽也不見得敢於挑起一場同歸於盡的核大戰。可是，面對軍事大國“主權”，國際社會恐怕不得不慎重權衡。

　　國際公道正義感畢竟只是一種精神力量或輿論壓力。它對“主權”的限制只能憑借對國際機構和各國政府的外在影響而實現，其局限性不言而喻。但是，正是這種道義上的持續穩定的進步，孕育著國際人權運動的動力和希望。從道義輿論到國際行動，要靠世界上許許多多個人和團體的不懈努力。聯合國總秘書長安南１９９８年曾說過：“每當我們回顧波斯尼亞和盧旺達的悲劇，我們有責任問：為什麼沒有人去幹涉？這個問題不應只是指向聯合國或它的成員國。我們每一個個人均有其一份責任。__我們應該回顧我們自己有何反應，我們采取了什麼行動？盡了最大努力了嗎？更重要的是，下次我們將如何行動”？


發稿：2000年11月8日