王怡：從人大提案看憲政關系的錯位

【新生3月17日訊】報載，以廣東省副省長宋海為首，廣東和深圳、珠海兩地的主要黨政領導聯署，向十屆人大一次會議提交了《關於盡快推出創業板市場的議案》。被擱置的二板市場計劃再次成為媒體焦點。關乎社會經濟生活四方八面的議案我們還可舉出很多。人大代表們樂此不疲的提，媒體也樂此不疲的追捧，當作人大代表開始認真履行代議職責的體現。但一個疑問卻令人揮之不去。為什麼要在全國人大會議上提這樣的議案？又到底想讓它起什麼用處？

因為上述議案，是一個明顯屬於國務院和證監會責權範圍內的經濟管理事務。根據憲法第62條的規定，全國人大的職權除了一個兜底條款外，共有十四項。其中最主要的是制定、修改憲法和基本法律，進行各項選舉和各項審查。涉及具體事務的只有三項，分別是“批準省、自治區和直轄市的建置”、“決定特別行政區的設立及其制度”以及“決定戰爭和和平的問題”。另外，憲法還賦予全國人大就特定問題組織特別調查委員會的權力。可以看出，設立創業板市場的議案以及其他大量類似議案，事實上都超出了全國人大作為立法機關的職權範圍。憲法規定的職權已足夠讓一年僅召開15天會議的全國人大忙不過來了。而我們的人大代表在大會列入討論的事項之外，年復一年地提交著永遠都不會被列入討論議程的議案，涉及的也幾乎都是全國人大不必也不應該去操心的行政事務。
那為什麼還要提？

一方面在這些議案中，全國人大和全國人大代表的政治功能都發生了一種錯位。全國人大在相當意義上成為一個輿論平臺。大量提交超過全國人大職權範圍也絕不可能進入任何法定程序的議案，不過代表著一種可能引起行政部門重視的輿論規格。而全國人大對這樣的議案唯一可做的就是移交給政府部門參考。就創業板議案來說，能獲得的最高回應就是證監會主席尚福林旁聽廣東代表團討論後，表示中國證監會對此議案“非常重視”，將會“認真研究”。而像這樣一份具有強烈地區利益傾向的議案因為不能進入正當化的議程，也不可能因此召開針對行政部門的聽證會或特別調查委員會，無法得到來自各種利益相關群體和相關地區民意代表的回應和質詢，所以這議案就算對證監會的決策起到了影響，這種影響也不具有公正性。

各地方代表團利用全國人大年會萬眾矚目的機會，將各種針對行政與社會經濟事務的意見通過全國人大來傳遞，通過議案的形式向政府有關部門提交。這使議案下降成為一種徒具民意外觀的社會輿論，使人大會場變成一個廣播電臺。並使全國人大下降為一個政府工作的咨詢性和反饋性的中轉站。由於整個社會缺乏言論自由和有效的輿論平臺，必然需要某種補償和替代。一是高高在上的人大提案，一是暗流不斷的民間諺謠，就成為了當前中國社會最重要的兩種言論補償形式。由此導致了全國人大提案的功能錯位。

但對人大代表來說，這些越權議案卻幾乎是他們除了在大會上投票之外，唯一可做的事情。因為會期太短和代表非職業化，被列入大會議程的議案幾乎都來自全國人大常委會，普通代表如果想在被動的投票表決之外另有作為，多半也只能在各種具體行政和社會事務上下手，造就一番熱鬧。這也是全國人大多年來容忍這種越權議案堆積如山的部分原因。

另一方面，一份由地方主要黨政領導提交的行政事務議案，透視出憲政關系上更加嚴重的錯位。第一，在全國人大會議上提交這樣的議案，顯出省一級政府無法在行政體系內部有效的參與國家（中央政府）的行政決策。在行政權內部，地方政府缺乏制度化的渠道和上級政府（國務院）及其他地方政府進行政策的博弈。第二，在無法參與制度談判的情形下，地方政府在政府機制內部似乎也缺乏有效的和民主的渠道去表達意見。

正因為中央垂直的行政體系在利益多元化的格局下，長期缺乏地方與中樞之間在某種程度上的平等博弈。使得全國人大會議演變為行政博弈的延續和第二戰場。廣東省主要行政領導利用另一重憲法上的身份（全國人大代表），繞開行政體系、繞開自己的上級而通過民意機關提交一份註定不會被納入議程的議案來制造輿論，以圖引起國務院和證監會的重視。說明這種方式即便不是唯一的也至少是他們認為最有效的方式。因為這樣做在傳統行政垂直框架和文官系統中其實是比較犯忌的。這份代表了廣東整個地方政權（提案者還包括省市兩級人大副主任）意圖的議案，特意選擇由民主黨派出身的宋海副省長領銜提交。顯得頗為謹慎和意味深長。

一個單一的垂直行政體系，如何可能為中央與地方政府之間的互動給出制度化的渠道，地方利益又是否能允許它溢出行政體系，到立法機關的範圍去獲得伸張？而當地方利益傾向在全國議會中有機會得到伸張時，這種領土單元之間的利益較量又如何與跨地區的社會利益群體、職業群體之間的利益較量取得一種平衡？一份看似尋常的議案，已可看出中央與地方、政府與議會這兩重憲政關系在市場經濟體制和市民社會之上的捉襟見肘。多元化的利益，四方八面都在尋找突破。

作者任教於中國高校，自由撰稿人

（觀察）

發稿：2003年3月17日