“依法治國”和法治

中國領導人最近以來一直聲稱要“依法治國”，並第一次公開將“依法治國”和“法治”聯系起來使用。這與過去十幾年來使用“依法治國”一詞有了明顯的不同。但是，詞匯的選擇並非意味著政策的當然改變。

事實上，進入八十年代以後，依法治國曾被廣泛宣傳，但是在具體操作上，漏洞就凸現出來。一九八三年開始全國範圍的嚴打以後，依法治國就不再被重視，以致有人主張“依法”從重從快打擊刑事犯罪也受到了嚴厲批判，似乎“嚴打”就可以不再依法。八十年代以來，中國在建立所謂的“有中國特色的”社會主義法制過程中一直面臨著兩難選擇。很多人，包括高層領導人，對文革中的肆意侵犯人權的情況有切膚之痛，知道非建立一套制度不足以防止類似事件的發生。所以，八十年代初，中國法律界一度非常活躍，對法治的一些基本問題展開了討論，如“司法獨立”和“無罪推定”等問題都得到了充分的爭論。但是，另一方面，中國領導階層發現，一旦選擇法治的道路，中國共產黨權力就無可避免地受到限制，甚至可能喪失政權。所以每一次關於法治的討論，共產黨無不強調黨的領導。以致於到了八十年代後期，中國的所謂法律建設只是將“建設法制”作為口號，法律工具化的傾向十分明顯。

法治與法制雖一字之差，涵義卻天懸地隔。按八十年代中國政府的所謂“特色”式法制，法律被作為工具牢牢地掌握在中共的手中。中共將法律工具化表現在以下幾個方面：第一，政策永遠高於法律。在法律之外，中國通常存在著一套政策。這些政策有時與法律平行，有時則與法律背道而馳。司法人員可以不遵守法律，但決不可以違反政策，否則烏紗不保。所以在共產黨的詞匯裏從來就是“講政策”，卻沒有“講法律”的說法。第二，立法從來就是“宜粗不宜細”。法律一般只是給一個綱要，執法者主要是執行經常變化的政策。第三、司法人員由黨經管。按照“黨管幹部”的政策，所有政法人員（中共詞匯中“政”“法”歷來混用）均屬於“國家幹部”，所以也必須由黨來管轄。為了“管好”政法幹部，中共發布了很多內部文件，要求各級黨委和政法機關的黨組織協助組織部門遴選司法機構的重要幹部。八十年代中，中共組織部還專門發文要求將司法部門的領導提拔為與政府部門副職同級，如：市級法院院長和檢察長與副市長同級，美其名曰“提高政法部門的地位”，但這恰恰反映了司法部門低於行政部門的現狀。每次換屆，都是黨委向各級人大提出法院院長和檢察長候選人，再由人大（常委會）例行公事地通過。在每個司法機構內部也有共產黨組織存在並管理著“幹部”，有違黨的意志的幹部都必須從司法機構中清除出去。第四、為了進一步控制司法，中共從中央到地方建立了一套政法委員會體制。中央政法委協助中共協調全國性法律政策，地方政法委則在地方黨委的領導下管理地方政法事務。有時，為了協調司法部門，政法委還組織有公檢法司首腦參加的所謂“聯席辦公會議”，這種情況下的司法有什麼“獨立”和“公正”可言？第五，中國從來沒有體制外的監督體制。用已故的中國領導人鄧小平的話來說，中國不搞三權分立。中國共產黨是一黨獨大，自我監督，這與世界通行的權力制衡理論大相徑庭。中國試圖在法制化的道路獨辟蹊徑，在沒有監督機制的情況下實現法治，事實證明是無法成功的。

上述的特點表明中共對法治的理解是在中共一黨專制之下依法治理國家。這不禁令人想起二次大戰的納粹德國，當時德國通過法律讓納粹黨實行專制，並立法對猶太人進行種族滅絕。這種“依法治國”與現代意義上的法治實在是風馬牛不相及的。當今世界各國雖然對法治概念的解釋有許多種，但是，現代意義的法治觀念至少包括以下基本要素：首先，法律至上原則。法律在社會各規範等級中具有最高地位，任何其他規範與之抵觸均應讓位於法律。在中國，共產黨的政策就應當服從國家法律，不能存在一種高於國家法律的政策或黨記。其次，在法律面前一律平等。任何人無論其職位和地位的高低，在法律面前一律平等。沒有人可以有超越憲法和法律的特權。共產黨作為一個政黨，共產黨員作為執政黨成員均得守法，並在執法方面與其他組織或公民一律平等。再次，必須經過民選的立法機構依照法律程序才能制定法律。依法治國不意味著當權者可以隨便立法，以法律的形式貫徹自己的意志。在這個意義上，一個實行獨裁（任何類型的獨裁）的國家並不存在法治。在獨裁制度下，法律也只能淪落為工具。而一個專制獨裁者的任意專橫和一個小集團的任意專橫沒有什麼本質的區別。以中國為例，政府以為所謂法治，就是法律“多多為善”，而不管其是否符合法治原則。九八年十一月中國頒布了《社會團體登記管理條例》（對一九八九年條例進行了修正），但是，該法規對公民的結社自由作了嚴格的限制，從某種意義上說，有效地剝奪了公民的結社自由。這種法規就沒有任何法治精神可言，因為它無論從制定到通過都不反映民意，是徹頭徹尾的違反現代法治精神的。最後，司法獨立原則是實現法治的重要指標。在一個法治國家，立法、司法與行政權應當分開。所謂“自己執行自己制定的法律”的制度（在中國又叫“議行合一”）事實上是不合理的。在權力分立的原則下，司法應當獨立。法官和其他司法官員所依據的只能是法律和自己的良知，而非黨的政策甚或黨組織的意志。司法獨立不僅意味著法官的獨立，而且還得有一個獨立的法律職業階層，如律師隊伍。律師在從業時也只能從法律出發，不受任何其他人的影響。只有這樣法律才得以公正執行，正義才能實現。其他法治重要原則包括“法不朔及既往”（不能夠以事後制定的法律懲罰以前的行為）、“罪刑法定主義”（所有受到懲罰的行為均應當是法律明文規定的應受處罰的行為）等等。

由此可見，中國政府目前對法治的強調僅僅停留在對中共統治方式的變化上，而沒有觸及其專制制度（一黨專政）的基本體制，其結果只能是將法律降低為統治者的工具，離真正的法治也會愈來愈遠。筆者真誠希望中國政府能夠順應世界民主法治大潮，批準加入《公民權利和政治權利國際盟約》，實行政治改革，最終達到民主政治。那時，法治才會有希望。

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發稿：2000年11月18日