農村面臨一場新的變革

　　二十一世紀中國所面臨的諸多挑戰中，"三農"問題（即農業、農村、農民）大概是最嚴峻的一個挑戰。近年來農村這個中國經濟社會的基本面的狀態正處在每況愈下、難以有效改善的境地。農業的收益明顯地大幅度下降，農民的收入停滯不前甚至有所減少，鄉鎮企業開始萎縮，進城打工的農民處境艱難。最讓人痛心的是，鄉村兩級的腐敗以及對農民的橫征暴斂，把農民種田的微薄收入搜刮一空，農民的不合理負擔之重前所未有。

　　最近，中國在申請加入世貿組織的過程中，堅持強調今後不能取消農產品補貼，與其他國家在這一問題上的分歧延緩了中國加入世貿的進程。這個問題並不是新問題，早就列在申請世貿要解決問題的清單上，中國政府最近之所以突出關心這個問題，正好在一定程度上反映出中央政府對"三農"問題的擔憂。

　　很明顯，指望農產品補貼來保護農民利益是有限的，而且在現行體制下，對農產品的補貼大部分最後都落到了壟斷型國有商業系統的口袋裏，實際上肥了供銷社、糧食系統員工，而對農民收入狀況的改善卻補益不多。

　　那麼是否可能對農民減稅呢？清代康熙和乾隆年間，皇帝為了減輕稅賦，曾實行過各省輪流免賦的政策。但是目前中央財政為了維持城市經濟的繁榮並保住經濟增長率不至於下降，連年舉債已經負債累累，根本沒有能力再對廣大中西部省份的農村提供更多的財政返還。1994年實行新的稅制後，地方財政的份額則相對收縮，過去幾年中有越來越多的縣級財政已經不能按時發放工資。所以縣級財政其實也近乎枯竭。政府在減輕農村的正常稅賦方面其實已經無能為力了。

　　既然今後若幹年內無法減輕農村的正常稅賦，政府也很難提出其他大幅度提高農民收入的政策措施，那麼，在農民不易增收的情況下，如何減少農民的不合理負擔就成了一個緩解矛盾的重要環節。然而從這個角度看問題，"三農"問題就不單純是個經濟問題了，它直接涉及到政治體制的改革。

　　農民負擔過重的根本原因是縣鄉基層政府人員過多、開支龐大、入不敷出，最後必然要靠向農民攤派來養活這些幹部。在當前"三農"問題突出、中西部地區縣級財政捉襟見肘的情況下，中央政府光是下命令嚴禁攤派，其實是無濟於事的。因為，龐大的縣鄉級幹部要花錢，本級財政收入不夠，中央財政又舍不得補貼，他們必然要轉而靠向農民攤派來維持自己的生活消費水平。例如，目前全國鄉政府負責人多數居住在縣城，光是每天坐著公家的汽車從縣城到鄉政府上下班，所化費的購車、養車、司機、汽油費一年就達數千億元。現行的基層財政預算根本不可能包括這筆龐大的開銷，最後其中的一多半必然以各種名目轉嫁到農民頭上。

　　為了試圖緩解農村基層政府亂攤派的問題，去年中央在安徽搞了"費改稅"的試點，深受農民歡迎。但是好景不長，報道這項改革的新聞剛剛見報，亂攤派就已經在安徽死灰復燃了。安徽許多地方的鄉村幹部因為上級要求試行費改稅，斷了以往的財路，手頭沒有多少可自由支配的現金，就故伎重演，擅自開征"人頭稅"。有的地方甚至動用了專政手段，開辦所謂的"教育班"，強迫農民必須交納這種基層政府新發明的非法"人頭稅"，這種"教育班"其實是對農民非法收押。後來事情鬧得太大了逼死了人，農民不得不上訪，中央才終於插手處理此事，但收效並不大。

　　最近，中央電視臺的《焦點訪談》節目播了湖北某地因為向農民按住房面積非法開征所謂的"土地使用稅"，僅僅在一個自然村裏，就有四十多戶農民被迫扒了自己的房子，背井離鄉。

　　由此可見，制止亂攤派的命令也好，試行"費改稅"也好，都是治標不治本的臨時性安撫手段，並不能根本解決問題。要徹底緩解農民沈重的不合理負擔，只有從節流上著手，即減少農民必須養活的基層幹部人數以及他們的開支數量。不久前國內有學者提出，可以考慮回到四九年以前的鄉村體制，徹底撤銷鄉村兩級組織，由農民自治，選舉鄉保長，這樣的建議就是一個釜底抽薪的辦法。確實只有減少農村基層龐大的靠攤派養活的幹部數量，並同時實行鄉以上幹部的民主選舉，才能從根本上解決問題。除此之外，似乎也沒有其他更有效的徹底減少農民負擔的有效辦法。

　　現在看來，問題的實質已經浮上臺面，對這一點，稍微了解一些農村情況的人都能看得很清楚。但是，能否真正對農村的亂攤派實行上述的釜底抽薪的做法，卻不是一個簡單的事，這關系到農村政治體制的徹底改革。如果說八十年代初取消人民公社三級所有的體制、實行土地按戶承包是一場重大的"革命"，那麼削減農村基層幹部數量、實行鄉以上幹部的民主選舉，就是農村改革以來面臨的解放農民的第二場農村"革命"。這第二場"革命"比土地承包、取消公社的第一場"革命"深刻得多，因為，它不得不觸及到基層幹部的根本利益。在維護農民利益還是維護基層幹部利益這個兩難矛盾面前，政府面臨著艱難的選擇。

　　這第二場"革命"還關系到如何改變長期以來形成的農村政治社會管理體制，要真正按照農民的需要和可負擔能力，來設定基層政府的規模、人數和功能，而不是象過去二十年來那樣，依據上級政府的需要來設定幹部人數和職能，強迫農民出錢養活他們。農村基層政府職能的轉換和結構的改變，意味著全國鄉村政治體制的重大變革。現在，農村現行政治社會管理體制的維持成本已經大大超出了中央政府和農民的可承受負擔能力，如果繼續維持這一體制，勢必造成農村的進一步蕭條，社會矛盾將日益激化。而改革這一體制，則是一場八億農民與幾千萬基層幹部之間的角力，將重新奠定政權的合法性基礎。

　　其實，經過過去十多年來村委會民主選舉的實踐，農村已經逐步積累起實行這場變革的社會政治條件。對農民來說，實行這樣一場變革是他們求之不得的事，必定大快人心。但是，按照長期形成的集權體制的慣性，這場變革又需要農村基層政府的配合，與虎謀皮談何容易。二十年前，中國農村的經濟改革也是在這樣的形勢下逐步推動，然後形成燎原之火勢不可擋。今後，依靠占全國人口大多數的農民來推動這場農村政治體制變革，其勢在必行已經了然；這場變革能恢復農村的活力，從根本上解決農民的負擔問題，也是顯而易見的。問題在於，是等到火燒眉毛的時候才勉強應付、倉促上陣，還是象當年的農村經濟改革那樣，主動迎接挑戰化被動為主動？這就值得深思了。

(摘自大參考)

發稿：2001年1月29日