劉大生：論《國際人權憲章》的應對（節選）

一、《國際人權憲章》的性質

　　《國際人權憲章》由《世界人權宣言》、《經濟、社會及①文化權利國際公約》、《公民權利和政治權利國際公約》構成。

　　《世界人權宣言》（以下簡稱《宣言》）由聯合國大會於1948年12月10日通過，中國是該宣言的創始國之一。《宣言》是對《聯合國憲章》中的人權原則的進一步闡述，《宣言》雖然不具有直接的法律效力，但卻是聯合國人權立法和世界各國人權立法的指導原則，是國際社會努力實現的"共同標準"。②

　　《宣言》之所以具有普遍的指導意義，是因為它吸收了人類文明的精華。它既吸收了古代東方的大同思想、仁愛精神，又吸收了西方從柏拉圖《理想國》到近代空想共產主義千年一貫的博愛思想；既體現了人本主義、人道主義的人權原理，也體現了馬克思主義的人權主張。

　　《宣言》確定了一個既現實又理想的奮鬥目標：生而自由，一律平等，人人有飯吃，人人有衣穿，人人有房住，人人有保健，人人受教育，人人有工作，人人可結社，人人可參政。

　　在《宣言》的起草過程中，由於中國代表的堅持，"仁"的概念被寫進了《宣言》第一③條之中。[1]（P69）由於《宣言》不是用中文和英文同步起草的，現在保存在聯合國檔案庫中的《宣言》中文版本是由英文翻譯過來的，其中的"仁"經過"出口轉內銷"變成了"良心"：

　　"人人生而自由，在尊嚴和權利上一律平等，他們富有理性和良心，並應以兄弟關系相對待。"

　　這裏的"良心"一詞就是由"仁"翻譯為"conscience"再回譯成中文而產生的。這是一種不準確的翻譯，是有礙於《宣言》在中國傳播的翻譯，應當予以糾正。筆者建議將英文版本中的"conscience"改為"rens"或者"persons"或者"person-person"，④將中文版本中的"良心"改為"仁愛之心"。

　　正因為《宣言》既吸收了古代東方的大同思想、仁愛精神，又吸收了西方從柏拉圖《理想國》到近代空想共產主義千年一貫的博愛思想；既體現了人本主義、人道主義的人權原理，也體現了馬克思主義的人權主張，所以，"目前世界上沒有一個國家公開宣稱反對世界人權宣言。"[2](P84)

　　中國政府對《世界人權宣言》也給予了高度的評價，認為它"作為第一個人權問題的國際文件，為國際人權領域的實踐奠定了基礎"。[3]

　　《公民權利和政治權利國際公約》（以下簡稱《政治權利公約》）由聯合國大會於1966年12月16日通過，1976年3月23日生效。截止2001年5月18日，已有141個國家正式加入，另有6個國家的已經簽署等待批準加入。[4](P33)我國政府於1998年10月5日在該公約原始文本上簽字，但全國人大常委會尚未履行批準手續。

　　《政治權利公約》的基本精神就是要求成員國承認每個人的平等人格、人身自由和參政權利。它基本上不要求政府投資，僅要求減少控制，尊重人權，因此該公約所規定的政府義務可以看著是一種"消極義務，即尊重和保護的義務"。[5]

　　《經濟、社會及文化權利國際公約》（以下簡稱《經社文權利公約》）由聯合國大會於1966年12月16日通過，1976年1月3日生效，截止2001年5月，已有143個國家批準加入。[5]我國政府於1997年10月27日在該公約上簽字，全國人大常委會於2001年2月28日予以批準。同年3月27日，中國常駐聯合國代表王英凡奉命向聯合國秘書長交存了由國家主席江澤民簽署的《〈經濟、社會及文化權利國際公約〉批準書》。根據《經社文權利公約》第二十七條第二款的規定，該公約已經於當年6月27日（遞交批準書後3個月）在我國生效。

　　《經社文權利公約》的基本精神就是要求成員國采取積極措施向國民⑤提供基本生活保障，使每一個國民享受經濟、文化、教育、家庭和社會生活各方面的基本權利。《經社文權利公約》所確認的人權需要強有力的國家幹預，需要大量的政府投資才能實現，因此簽約國政府所要承擔的義務是一種"積極的義務，即確認和提高的義務。"[5]

　　我國加入並且實施《國際人權憲章》具有十分重大的意義。因此，應當認真應對該憲章在我國的實施問題。（此處轉載時有刪減）

二、《政治權利公約》的應對

　　《政治權利公約》與我國憲法中的人權內容基本一致，和我國憲法規定的公民政治權利和人身權利在基本精神上沒有多少差異，更沒有根本性的沖突。但是，《政治權利公約》與我國的實際人權體制卻存在著較大的差異，這是由於我國尚沒有建立起有效的憲法監督實施機制、法律和政策往往與憲法存在著較大差異甚至沖突而得不到及時糾正的緣故造成的。《政治權利公約》的實施機制與我國憲法的實施機制不同，於是，當我國面臨批準《政治權利公約》的時候，我國人權體制與我國憲法之間的差異、我國人權體制與《政治權利公約》之間的差異馬上就顯現出來了，使我們不能不認真對待憲法的實施問題，不能不考慮我國人權體制的完善問題。

　　《政治權利公約》與我國法律及政策的差異主要有以下幾個方面：

　　1、關於遷徙自由。

　　我國憲法從來沒有禁止公民自由遷徙，但是我國的戶籍制度卻嚴重妨礙公民的自由遷徙，尤其是城鄉之間的自由遷徙。改革開放以來，戶籍制度不斷松動，公民在國內的遷徙困難的問題得到了緩解。但是，公民的出國、回國的自由仍然受到很多的限制，這與《政治權利公約》第十二條關於出國自由、回國自由的規定差異較大，這不僅影響我國的國際形象，而且也妨礙改革開放和現代化建設。應當借加入《政治權利公約》的機遇，改革我國的戶籍制度和人口流動制度。

　　2、關於言論自由和集會自由。

　　我國憲法一貫承認公民的言論自由和集會自由，與《政治權利公約》沒有差異。但是，在具體政策上，言路不暢的問題一直沒有有效解決，在個別地區，甚至以言治罪的問題也時有發生。這種問題在加入《政治權利公約》以後不應當繼續發生。

　　3、關於平等參政的權利。

　　參政權主要的就是選舉權（包括投票權和被選舉權），我國憲法第三十四條規定年滿十八周歲的公民具有平等的參政權，沒有歧視和附加條件，這與《政治權利公約》第二十五條的規定是一致的。不一致的是：我國憲法規定被剝奪政治權利的公民不具有參政權，而《政治權利公約》中沒有"剝奪"這一例外。在批準加入《政治權利公約》時，是否要在這個問題上聲明變通或者保留，需要認真研究。

　　另外，我國選舉法規定，在選舉人大代表時，農村代表所代表的人口基數相當於城市代表所代表的人口基數的四倍。這說明，我國城鄉居民的參政權是不平等的，在批準《政治權利公約》時，如何處理這一問題，需要認真研究。

　　4、關於死刑。

　　我國憲法沒有規定死刑，更沒有規定死刑不能廢除，這與《政治權利公約》第六條以及聯合國大會1989年12月15日通過的《旨在廢除死刑的〈公民權利和政治權利國際公約〉第二項任擇議定書》關於逐步廢除死刑的要求沒有沖突。但是，我國刑法規定的死刑數量卻有60多種，而且不能實行大赦，這和《政治權利公約》相沖突，也和死刑越來越少的世界潮流相沖突。法學界權威人士建議：修改憲法，增加公民生命權的規定，嚴格控制死刑人數，對《政治權利公約》第六條不作保留。[6](P102)對此，筆者表示贊成。

　　5、關於人身自由和強迫勞動。

　　《政治權利公約》第八條和我國憲法第三十七條都規定，非經法院的合法審判，任何人的人身自由不能被剝奪。但是，我國的勞動教養制度卻賦予行政機關剝奪公民人身自由一到四年的權力。法學界主流觀點認為："就這一點來說，與《公約》的要求是有相當差距的。"應當"使勞動教養……法治化"，無需對《政治權利公約》第八條聲明保留。[6](P103)

　　筆者以為，所謂"勞動教養法治化"實際上是一種矛盾的說法，是不可能實現的，只要勞動教養存在就不可能法治化。

　　勞動教養在限制人身自由的強度上和有期徒刑是完全一致的，在對人的精神壓制的強度上和有期徒刑基本上是一致的。對於被處理的公民來說，兩者的"區別"僅僅是說法不同而已。對於國家機關來說，兩者卻有根本性質的區別：判處有期徒刑必須公開審判，允許辯護，接受監督；判處勞動教養則不公開審判，不接受監督，不允許辯護。

　　勞動教養制度滿足了極左路線時期"加強無產階級專政"的需要。法治和"加強無產階級專政"是矛盾的，而非法治的勞動教養制度、收容審查制度、下放勞動制度、"五七幹校"制度、戴帽子制度等同"加強無產階級專政"則十分和諧一致。改革開放以來，隨著法治建設的深入，這些非法治的強制手段逐步被廢除，勞動教養制度是僅存的例外。

　　勞動教養制度也是封建專制制度留下的痕跡。在封建社會，行政和司法基本上不分家，地方行政機關執掌司法權是幾千年的通制。在向法治社會過渡的時期內，我國的行政機關不願意完全放棄審判權，於是就產生並且保存了勞動教養制度。

　　勞動教養制度沒有憲法根據，和法治精神格格不入，建議借助加入《政治權利公約的》的契機，果斷廢除這一制度。

　　6、關於公正審判。

　　所謂公正審判，包括這樣幾個因素：無罪推定，及時公開，獨立審判，有效辯護等。

　　我國刑事訴訟制度已經確認了無罪推定原則，這和《政治權利公約》第十四條第二款的規定是一致的。但是對於實行無罪推定所必需的被告人的沈默權卻沒有確認，這與《政治權利公約》第十四條第三款（庚）項關於不得強迫自證其罪的規定不一致。沈默權沒有確認又使刑訊逼供難以避免，進一步加大了我國刑事制度與《政治權利公約》的差異。

　　我國在司法實踐中也強調"從快"，但是在目的上和《政治權利公約》第十四條第一款規定的"及時"似乎有較大的不同，前者是為了盡快打擊，後者是為了公正和解脫。

　　我國憲法和訴訟法也強調司法獨立，也確認了公民的辯護權，這和《政治權利公約》第十四條的要求是一致的。但是，我國法院的獨立審判在實際上還有一定的困難，刑事訴訟中的辯護制度在有些地區有時會流於形式。反對司法腐敗，實現司法公正正是中共十五大政治報告提出的政治體制改革的重要目標之一，因此，對於《政治權利公約》中與我國司法體制不相一致的規定，我國應當接受而沒有必要保留。

　　7、關於出生登記。

　　《政治權利公約》第二十四條第二款規定："每一兒童出生後立即加以登記，並應有一個名字。"1958年1月9日全國人大常委會通過的、目前仍然實施的《中華人民共和國戶口登記條例》第七條規定："嬰兒出生後一個月以內，由戶主、親屬、撫養人或者鄰居向嬰兒常住地戶口登記機關申報出生登記。" 2001年12月29日，全國人大常委會通過的《中華人民共和國人口與計劃生育法》第三十九條第（五）項規定：國家工作人員具有"虛報、瞞報、偽造、篡改或者拒報人口與計劃生育統計數據的"行為，應當受到法律制裁。從表面上看，我國出生登記制度與《政治權利公約》規定的出生登記制度似乎沒有區別，但在實際內容上卻有較大差異：

　　第一，內在精神不同。《政治權利公約》第二十四條第二款規定的出生登記制度是權利本位的，是民本位的，強調的是政府的義務；而我國《戶口登記條例》第七條規定的出生登記制度則是義務本位的，是政府本位的，強調的是公民的義務和政府的權力。

　　第二，拒絕登記不負責任。我國《人口與計劃生育法》第三十九條第（五）項規定的責任是對上責任而不是對民責任，只強調對上級"虛報、瞞報、偽造、篡改或者拒報人口與計劃生育統計數據"的責任，而沒有規定"拒絕對民眾進行出生登記"的責任。因此，一旦政府機關拒絕出生登記，公民難以采用法律手段予以救濟。

　　第三，對上責任難以落實。在人口普查工作中，中央政府為了取得準確的人口數據，防止地方繼續隱瞞人口數據，只好宣布免除以往瞞報人口數據的責任。既然對上瞞報人口數據的責任可以免除，拒絕出生登記就更沒有責任了。

　　按照《政治權利公約》第二十四條第二款的要求進行出生登記，既有利於中央政府準確掌握人口國情，又有利於每個兒童平等權利的實現。因此，建議完全接受《政治權利公約》第二十四條第二款的規定，不作保留或者變通。

三、《經社文權利公約》的應對

　　《經社文權利公約》與我國憲法幾乎沒有差異，全國人大常委會在批準這個公約的時候沒有對任何條款做出保留的決定，僅僅對第八條第一款中的一項內容（即自由組織和參加工會的權利）聲明予以變通，實際上是一種轉化適用。但是，這並不表明這個公約與我國的人權體制就沒有差異了。相反，《經社文權利公約》與我國的人權體制尚有較大差距，需要完善我國的法律體制以彌補這些差距。

　　《經社文權利公約》與我國人權體制的差距主要表現在以下幾個方面：

　　1、關於勞動制度。

　　第一，罷工制度。《經社文權利公約》第八條要求締約國制定法律，規範罷工行為，而我國尚無罷工法，需要盡快彌補。

　　我國1975年憲法第二十八條、1978年憲法第四十五條也曾經確認過公民的罷工自由。在1982年憲法的制定過程中，主流觀點認為：工人是工廠的主人，公民是國家的主人，哪有主人罷工的道理？於是，1982年憲法沒有確認公民的罷工權。

　　社會主義國家公民無須罷工權的觀點是不對的，因為社會主義時期有一個防止人民公仆（政府機關的工作人員和國有企業的管理者）變成人民的主人的長期任務，而罷工權正是完成這一任務的手段之一。

　　隨著市場經濟體制的建立，隨著多種經濟成分的共同發展，罷工權也顯得愈加重要。在政府放松甚至放棄對企業的控制後，罷工制度是阻止企業管理者從事非法經營的最重要的手段之一。

　　因此，我國應當按照《經社文權利公約》第八條的要求制定罷工法。

　　第二，關於職工晉升條件。《經社文權利公約》第七條（丙）項規定："人人在其行業中適當的提級的同等機會，除資歷和能力的考慮外，不受其他考慮的限制。"我國在理論上也強調"不看學歷看能力"、"不看文憑看水平"，但在實際上，這兩句口號是做不到的。有些大學規定，沒有碩士學位不能晉升副教授，沒有博士學位不能晉升正教授；有些企業規定，沒有大學學歷不能擔任企業中高級管理職務；有些機關規定，公務員晉升職務時，高學歷者優先。這些規定嚴重違反了《經社文權利公約》的規定，也不利於改革開放和現代化建設，應當予以糾正。

　　第三，關於同工同酬。《經社文權利公約》第七條（甲）項規定了同工同酬的制度，這與我國的勞動制度也有較大差異。我國將人口分為城市戶口和農村戶口，農村戶口的工人被稱為"民工"或"農民工"，實行雙重工資制度。在許多企業和事業單位，"農民工"的工作比"城市工"的工作更重、更苦，但是工資收入往往只有"城市工"的一半甚至三分之一，這既違反社會主義原理，又違反市場經濟規律，應當借《經社文權利公約》的推動力徹底改革這種不合理的勞動制度。

　　第四，關於休假制度。《經社文權利公約》第七條（丁）項規定了人人平等的帶薪休假制度，這與我國的體制也有一定的差異。我國目前存在的主要問題是："農民工"休假制度沒有保證，公務員和"城市工"僅僅能夠享受公共節假日的短期假日休息，較長的帶薪休假制度有待建立。

2、關於教育制度。

　　第一，關於教育目的。《經社文權利公約》第十三條第一款規定："教育應當鼓勵個性和尊嚴的充分發展，加強對人權和基本自由的尊重。"而我國憲法和教育法都缺少這方面的內容，在今後的實際工作中應當承認並且貫徹《經社文權利公約》的這一規定。這樣做既有利於改善國際形象，又有利於素質教育。

　　第二，關於強制教育。強制教育即Compulsory Education，又譯義務教育。《經社文權利公約》第十三條第二款（甲）項規定："初等教育屬於強制（Compulsory）性質並一律免費。"我國《義務教育法》第十條僅僅規定對接受強制教育的學生免收學費，而沒有規定免收其他費用，如書本費、服裝費、夥食費、住宿費等等，免費標準顯然偏低，在實際工作中的亂收費更是難以杜絕。在一些鄉村，被免收的學費往往通過其他方式（村提留、鄉統籌、教育附加稅等）轉嫁到農民（學生家長）頭上，實際上沒有做到免費。這些問題應當盡快解決。

　　此外，《經社文權利公約》第十三條還規定，中等教育、職業教育、高等教育也要逐漸做到免費，而我國的實際做法恰恰相反，從免費逐漸向不免費過渡。這也是一個重要差距，應當引起重視。

　　3、關於社會保障。

　　第一，關於平等的保障權。《經社文權利公約》第九條要求"人人有權享受社會保障，包括社會保險。"這一點，我國目前還沒要做到，廣大農民的社會保障問題還沒有提到日程上來。我國的保險制度、保險企業還遠遠不能適應市場經濟的要求，應當結合WTO的相關規則，借助《經社文權利公約》的推動力，加快我國社會保障和社會保險制度的改革。

　　第二，關於溫飽。《經社文權利公約》第十一條第一款要求讓每個人都能獲得基本的衣食住方面的物質生活條件，尤其要有免於饑餓的基本權利。我國在解決民眾的溫飽方面已經取得了很大的成績，但是部分貧困地區農民的溫飽問題還沒有最終消除，需要進一步努力予以解決。

　　第三，關於醫保。《經社文權利公約》第十二條要求保障每個人在患病時能夠得到醫療照顧，這一點，在我國農村地區，還遠遠不能做到，需要采取切實措施予以改進。

參考文獻：
[1] 劉俊海.論社會權的保護及《經社文公約》在中國的未來實施[A].劉海年.《經濟、社會和文化權利國際公約》研究--中國挪威經社文權利國際公約研討會文集.北京：中國法治出版社，2000.
[2] 劉連泰.《國際人權憲章》與我國憲法的相關比較[J].浙江省委黨校學報,1999,(5).
[3] 國務院新聞辦公室.中國的人權狀況(1991)?前言[E].http://www.china.org.cn/　ch-book/crenquna/icrenquan.htm。
[4] 鄧旭,龔柏華.論《公民權利和政治權利⑥公約》第41條及我國的應對策略[J].法學雜志,2002,(3).
[5] 全國人大外事委員會辦公室條法處.《經濟、社會及文化權利國際公約》及其實施[E].http://zgrdxw.peopledaily.com.cn/big5/paper125/1/class012500001/hwz127233.htm。
[6] 中國政法大學刑事法律研究中心，中國法學會研究部.關於批準《公民權利和政治權利國際公約》的建議[J].政法論壇,2002,(2).

註釋:
① 這裏的"及"在另外一些版本中寫著"和"，全國人大常委會的版本用的是"及"。
② "共同標準"之說為《宣言》之序言所確認。
③ 本文中的序數詞都使用了中文，而未使用阿拉伯文，似乎不合編輯規範。但是，法律條文，尤其是憲法條文，都是這樣使用的。不得已也，非鄙人之過失，望編輯諒解。
④ 英文中沒有與仁相對應的概念，此建議僅僅是一種試探而已。
⑤ 有些國家只有臣民沒有公民（如英國）。為了含蓋公民和臣民，本文在某些地方使用了"國民"概念，非筆誤也。
⑥ 這裏丟了"國際"一詞，原文如此。

發稿：2002年11月10日