忽必烈設禦史臺 了解民間疾苦 政事得失

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文：洪熙

元世祖忽必烈入主中原，稱帝九年後，發現不少官員的德才和職位不相符，導致很多政事廢弛。忽必烈向漢臣張雄飛、江孝卿說起此事，將此局面比喻為“大廈將傾，非良工不能扶”。並詢問二人的建議。

張雄飛獻策設立禦史臺，他說：“古時有禦史臺，是為天子耳目。凡是政事得失，民間疾苦，都能公開說出來。各級官員中有奸邪貪穢之徒，不稱職者，即能糾察彈劾他們。如此一來，抓住綱紀，整頓吏治，天下便會大治。”忽必烈聽了這番話，欣然同意了。

忽必烈采納諸臣建議，於至元五年（1268 年）七月設立了禦史臺，以“掌糾察百官善惡、政治得失”（元史／卷 086）。根據元朝官修政書《經世大典》“禦史臺”詞條介紹，由右丞相塔察兒擔任禦史大夫；而首批監察禦史由王炳等十二人擔任，均是漢臣。到了至元十九年，才任用蒙古人作監察禦史。

禦史臺設立後，忽必烈說：“你們既然是禦史官，職責在於直言進諫。朕是你們的君主，如果有做不好的地方，也應當極言勸諫，何況對那些文武百官呢！你們應當知道朕的意思。雖然有人會妒嫉你們，但朕會保護你們。”張雄飛倍感鼓勵，對忽必烈知無不言。

禦史臺與中書省（掌行政）、樞密院（掌兵權）鼎足而立，為元朝中央級同等地位的三大機構，三權分制。每年，禦史官員巡歷地方州縣，糾察官吏得失，詢求百姓民情。

忽必烈想對各級官員實施有效的監察，很重視禦
史臺。他曾說：“中書朕左手，樞密朕右手，禦史臺是
朕醫兩手的。”忽必烈將中書省喻為自己的左手，樞密
院為右手，設立禦史臺醫治左右兩手。他重視禦史臺，
希望“歷世遵其道不變”。

改提刑為肅政 以正人之不正

元朝在京都設立禦史臺，在地方也設立了監察機構：行禦史臺。在元朝以前，地方一級還沒有建過正規的監察機制。行禦史臺掌監察幾個省範圍的地方監察機構“提刑按察司”，至元二十八年（1291 年）“提刑按察司”改名為“肅政廉訪司”。

根據元朝經筵講官吳澄所說，“提刑按察司”之所以更名，其意在於──治理天下，如果專靠刑罰，對待天下百姓也實在太刻薄了，所以不是靠“刑”，而是靠“政”。政的本意，就是“正人之不正也”，以仁政和道理引導百姓，如果仁政不能使人心順從，才會動用刑罰。刑罰只能作為輔助，而不能專靠刑罰來治理天下。於是將“提刑”改名為“肅政”。

臺諫合一 以卑督尊

隋唐時監察制發展完善，禦史臺內部分為三院，即：臺院、殿院、察院。

臺院，執掌糾彈朝中百官，參與大理寺審判，或審理天子交付的案件。

殿院，掌管糾彈百官在宮殿中違法失禮失儀之事，並巡視糾察朝會、郊祭等。殿院以維護天子威嚴為主要職責。

察院，負責監察地方官吏。監察禦史又稱為巡按使，掌管所屬州縣的糾察職責。元朝沿襲了漢朝禦史“以卑督尊”，最低一級監察禦史為正七品，與唐朝正八品上的監察禦史品秩差異不大。官秩卑則顧慮少，敢於冒險犯難，因而被賦予“刺舉”權力，提升監察聲望。雖然品秩很低，但權力很大。有學者認為，監察禦史是皇帝在地方的全權代表。

自秦漢以來，歷朝都是臺諫分立，各司其職。禦史臺院“掌糾察官邪，肅正綱紀”；諫院“掌規諫諷諭”。元朝開創了“臺諫合一”，不再專設諫官，規諫職責由禦史臺擔負。規模擴大，人數增多，有 32 名常員“司耳目之寄，任刺舉之事”，職權範圍頗為廣泛，並不限於朝中百官。

典章要求 監察官哪些事不準做

元朝將全國劃分為 22 道。所謂道，指元朝地方上的特別行政區。元朝各道肅政廉訪司既是守法之司，又是綱紀之司，所以監察官要以身作則，躬身垂範。

據《元典章》中定制，各道肅政廉訪司對路、府、州、縣巡查期間，監察官不得與地方官吏私同宴飲，不得住在本處吏民家中，只能在各處官設的公館或廨（官署）內居住。不準以生辰、節日、送路、洗塵等為由接受禮物、賀品，違者以贓罪論處；不得在巡察之地買賣貨物；不準以私事役使官差公吏等；不得攜帶妻子親眷隨行，不得在巡察之地求娶妻妾；不準拜訪親友或遊玩等等。

元朝定期考核監察官，並且制定了考核標準。能使一道百姓鎮靜，“諳知大體所察得實，民無冤滯，為稱職；茍細生事，違於大體，所察不實，民多冤滯，為不稱職。”經過考核後，對有政績的監察官員，任滿升職；對有貪腐等行為的不稱職監察官，則撤職罷官。

為防止官員貪穢，革除國中弊政，忽必烈加強督導百官。在糾察文武群臣，懲戒不稱職官員，以及諫諍天子等方面，元朝禦史官起到舉足輕重的作用，足可資今日之鑒。

發稿：2023年1月18日    更新：2023年1月19日