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非法之法不是法(下)

——读美国宪法的“不得立法”条款有感

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◎丁林

【明心网】三、褫夺公权的法案

在英国历史上,特别是在十六和十七世纪,英国议会可以通过一项法案,宣布某人犯下了叛国、颠覆政府或其他重罪,给予处死的惩罚。由立法机关通过一项法案来定某人的罪,而不是由司法机关即法庭通过审判案件来定罪,这种做法是非常特殊的。这样的法案就叫做Bills of Attainder。这样的法案除了对被定罪者处以死刑外,还可以没收其财产,不让罪犯的后代来继承,也就是说,不仅惩罚本人,还连带惩罚其后代。这叫做corruption of blood,即“血统玷污”。在有些案例中,议会通过法案,不是将被定罪者处死,而是较轻一点的惩罚,比如流放、没收财产、剥夺选举权等等,这时,相应的法案就叫做Bill of pains and penalties。

由议会通过一个法案来给一个人定罪,和法庭通过审理案子而定罪,区别是显而易见的。

在具体运作上,立法程序和司法程序却有很大的不同。立法是一种政治过程,是代表不同利益的人经过交流、权衡而逐渐趋向一致的过程,它的目标是妥协。能达到妥协就是成功。但是,政治过程不可回避利益冲突,它就有迫害政敌的天然倾向。法庭上的司法程序却不是这样。司法机构讲究中立,司法程序有既定法律的严格限制,它的目标是寻求现有法律之下的公正。在宪政制度下,政治过程和司法过程必须是截然区分开的。

对具体个人之具体行为的罪与非罪判断,是司法过程的事务。

“褫夺公权之法案”和“弹劾(impeachment)”是历史上的两项例外,它们在立法议会里进行,却是做着罪与非罪的判断。在英国历史上,这两项程序都曾被议会用来作为削弱国王权力的利器,用于铲除权势过分的国王宠臣。褫夺公权之法案不同于弹劾的是,它直接由议会通过法案,被定罪者没有机会面对指控为自己辩护,是一种打你没商量的绝对权力。

这种立法权力,难免被立法议会用作剪除政敌的工具。饶有意味的是,随着英国议会地位的稳固,议员们的安全感渐渐强了,褫夺公权之法案就用得越来越少了。可见这种权力的频频使用和不安全感下的恐惧有联系。英国议会后来较多使用弹劾,而几乎不再使用褫夺公权之法案,它通过的最后一个褫夺公权之法案是在1798年。现在英国议会连弹劾也不再使用了。

在费城制宪会议上,建国领袖们几乎对宪法的每一条款,每一句话,每一个词都经历过激烈的争论,有很多次到了快要不欢而散的地步。可是,讨论到宪法第一条关于国会权限的时候,几乎没有什么异议就针对联邦议会和各州,两次写进了“不得立法”通过褫夺公权之法案的规定。

作出如此禁绝的规定,倒并不是在历史上类似的褫夺公权之法案曾经如何失控而为害,而是建国领袖们对政治迫害有一种超乎寻常的敏感。美国的建国领袖们知道,他们是在创造历史。对此,他们忧心忡忡。他们知道,自己亲手建立的没有国王的国家,演变成残暴的专制体制的可能性,实在是太大了。怎样防止政府演变成专制暴政,是他们忧虑的首要问题。他们并不认为,实现多数的意志就能防止暴政。恰恰相反,他们担心,多数的意志没有制度制约的话,是最容易最有可能演变成暴政的。他们把希望寄托在制度结构上面,他们把分权和制衡看作防止共和国演变成专制体制的不二法门。读美国宪法,你可以在每一句话里读出这一思路来。

就是根据这个思路,他们认定,立法的国会是实行一种政治过程,而认定个人行为罪与非罪的司法过程只属于法庭。他们在宪法中保存了针对总统和法官的弹劾程序,使国会可以制约总统和司法系统,但是他们明确地废除了立法机构通过褫夺公权之法案的权限。从此,在美国,褫夺公权之法案是违宪的。

在美国历史上,涉及褫夺公权之法案的案例是那样稀少,所以多数美国人都不注意他们的建国领袖们为此所作出的独具匠心的思考和安排,倒是我们这样在另一块土地上经历过种种政治运动的人,读到美国宪法中这一“不得立法”条款的背景,不禁拍案叫绝。美国人没有机会看到的褫夺公权之法案,我们不幸见得太多了。

在美国最高法院的案例中,我查到了一个涉及褫夺公权之法案的案子:1965年,合众国诉布朗案(United States v.Brown)。

四、合众国诉布朗案

布朗是旧金山码头的一个老码头工人,几十年来一直是一个公开的积极的共产党员。1959年、1960年和1961年,他连续三年被选为国际码头工人和仓库工人联盟在当地的组织的执行局成员。

美国联邦政府从三十年代起有一系列重要立法涉及工会和劳资关系。1959年的劳动管理报告和公开法,其中的504条款规定,共产党员如果有意识地担任工会干部,就是一项罪名。国会在通过这一方案的时候,其出发点是要保护美国经济免于当时美国共产党公开号召的政治性罢工的打击。根据这一法案,虽然共产党组织是合法的,工会组织也是合法的,共产党员有意识地担任工会干部却是非法的。

布朗是一个共产党员,他自觉地有意识地担任了工会的干部,所以,1961年5月26日,他被指控违反了上述法律。在法庭上,检察官没有指控布朗犯下了任何具体的非法活动,也没有证明布朗曾经号召或组织过政治罢工。也就是说,他什么也没有做。他只不过是当了共产党员,还同时当了工会干部。陪审团根据上述法律504条款判他有罪。联邦第九巡回法区上诉法庭推翻了这一判决,认为504条款违反了宪法第一和第五修正案。此案上诉到联邦最高法院。

1965年6月7日,首席大法官沃伦亲自代表最高法院宣布裁决:504条款形成一个褫夺公权之法案,所以是违宪的。

在复述了案情以后,沃伦大法官引用了宪法条款,然后开始讲解英国历史中褫夺公权之法案的来龙去脉。他指出,为什么美国宪法要禁止褫夺公权之法案,不是出于狭窄的技术性的考虑,而是要保证分权的体制,要防止立法分支行使司法权限,或者简单地说,要防止立法议会来给具体个人之具体行为判定罪与非罪。

他像一个历史课的老师一样,谈起了美国人妇孺皆知的常识:美国政府分为立法、行政和司法三大分支。他解释,这样的分权结构显然不是为了促进政府的办事效率,而恰相反,它是宁可牺牲效率而为了防止专制暴政。因为,如果政府权力被分割,被分散,如果一项政策必须经过国会立法通过,由行政实施,由司法监督,那么没有一个人,或一群人,能够为所欲为,政府权力就难以被滥用。他引用美国宪法之父詹姆斯•麦狄逊的话:

“所有权力,立法、行政、和司法,都集中在同样的手里,不管这是一个人的手,还是一些人的手,还是很多人的手,不管是通过继承,通过自我指定,还是通过选举,这样的权力都可以说已经是名实相符的专制了。”

他解释说,政府官员的某些职位,或者社会上的某些工作,是可以有资格的要求或条件的。这种要求和条件,是针对人的能力和行为的。可是,用共产党员或其他任何政治组织成员这个头衔来限制其作为工会官员,并且认定其担任工会官员就是一项罪行,沃伦大法官宣布,最高法院不同意。他强调:“在我们的传统下,信仰是个人的事情。”

可是,关键还不是在这里。关键在于,立法机构通过一项法令就宣布某一类人是有罪的,而不是经过法庭审判,这样来使用立法程序中的多数原则,是非常危险的。“若不经审判就已定罪,那么没人是真正安全的。”他指出,宪法中禁止褫夺公权之法案的条款,除了强调了政府三大分支的分权以外,还反映了建国者们的一个信念:对罪与非罪的判断,由民众代表组成的国会,比不上法官们组成的法庭。判定一个人是不是有罪,只能是法庭司法程序的事情。

由此可见,504条款被指为违宪,不是错在它针对共产党,不是错在它反映了冷战时期麦卡锡主义后的右翼保守意识形态,对于最高法院来说,它不检讨这些具体的东西,504条款错在它违反了程序正义,它是立法议会行使司法职能,它是不经司法审判就认定一些人有罪。也就是说,504条款的违宪性质,和它针对的组织是一个什么组织无关。即使这儿确实有一个坏人,即使这个坏人确实对国家和人民非常危险,由议会通过立法来宣布定罪,仍然是违宪的。

五、防冤狱于程序

读到这儿,不禁要感慨我们曾经的思路和美国的建国领袖们何等地不同。我们至今没有从迷宫里走出来。对一个具体对象,对一项方针大计,我们还是只会做“好”与“坏”的判断,而我们已经有数不清的经验证明,我们对“好”与“坏”的判断,永远无法保证自己比瞎子摸象高明多少。

当我们看到社会上的问题的时候,或者我们自以为我们看到了社会问题的时候,我们往往匆忙地制作一个概念,一顶帽子。我们判断这顶帽子是恶,是罪,我们越来越深信不疑。然后我们就用这顶帽子去衡量具体的个人,凡是能塞进这顶帽子的,就都是恶,都是罪。这种没有程序约束的帽子有自我扩大的动力,几乎总是会超额完成任务。其结果是,我们看到了层出不穷的冤狱。我们经历过一次又一次的“平反”,却还是不知道冤狱的根源在什么地方。当我们检讨冤狱的时候,我们甚至找不到出错的地方,所以我们错了还会再错。

这就是我们所经历过的类似“褫夺公权之法案”的东西。我们没有事先禁绝它们的产生,事后当我们纠正错误的时候,我们只停留在当初判断失误的层次上,而没有看到问题在结构和程序上。也许我们以为,程序只是一个形式,追求程序之限制只是不解渴的白费功夫,我们的最终目标还是要实质性的正义。我们和美国人的思路刚好相反,他们认为,所谓实质正义倒是不可避免地虚幻的,人们能够做的,不过是恪守程序的限制而已。

美国宪法中的“不得立法”条款,特别是禁止褫夺公权之法案,反映了建国领袖们对政治过程的一种批判心态。通常,人们在谈及宪政民主的时候,总是集中在立法的政治过程上。人们以为,议会的成功就是民主的成功。生活在美国,人们都知道,美国政治制度的成功,一多半是司法的成功。让司法系统和立法系统分隔开,把司法过程和政治过程隔绝,立法机构不得违背程序和规则立法,违背程序的立法是非法之法,非法之法不是法,如此等等,这些概念,大概是我们可以从美国建国先驱们那儿学的东西。