鄭永年: 斷了「腿」的中央政府

說其軟弱是因為它並沒有給社會大眾一種現實的或者是未來的安全感。經濟發展愈快，人民的富裕程度愈高，人民愈是感到不安全,同時,盡管國家在推動經濟發展過程中起了關鍵的作用，但這並沒有強化國家政權的統治合法性。

為什麼會這樣？根本原因是中國政治體制上的毛病，中央權力沒有「中央性」，而人民的力量沒有通過民主的方式提供中央政府予政治上的合法性。我們從民主政治的不發達和政治腐敗現象中可見一斑。

權力系統由上而下

一句話，民主政治的不發達使得中央的政治權威的合法性甚低。民主政治有多方面的意義，例如給人民一個參與政治的制度性管道。但是對中央政府而言，民主政治的最大意義在於其統治的合法性。最高統治者由人民選舉產生，其權力的基礎在於人民，因而也獲得了超越於國家內部任何組織之上的權威。這種最高統治者和人民之間的直接聯系對中央政府的權威是至關重要的,沒有這樣一種直接關系，中央政府的權力不可能深入社會的各個角落。這種關系使得中央政府在貫徹執行其政策方針時,始終保持其權力的中央性(centrality)。

實際上，中央政府權力的中央性也是近現代國家和從前各種政體類型最大的不同之處。

反觀中國則不然。盡管中國的政體也包含有一定形式的民主，但不容否認這是一種很不發達的民王。雖然有很多種形式的選舉，但都是裝點門面而已。中央政府的所擁有的方方面面的權力，沒有是由選舉產生而來，直接地建立在人民之上。一層又一層的間接選舉，縱然在最基層選舉具有相當的人民性，但到了高層，人民性蕩然無存。

從根本上說，中國的權力系統還是自上而不，缺少基層民眾基礎。這種情況當然使得中央政府的權力在理論上說是高度集權，但因為缺少來自人民的合法性，中央權力在行使過程中，中央性逐漸消失,而地方性逐漸增高。中央權力和人民之間沒有任何直接的關聯就意謂著中央政府很難把自己的權力直接深入到社會最基層。

中央政策變成地方政策

實際上,也是這樣，中央政府在權力和政策實施過程中自己沒有直接深入地方的機構，只好依靠地方政府層層下達權力和政策。權力和政策每下降一層，中央性就減少一層，很多權力，到了地方就完全沒有了中央性，成為了道道地地的地方政策。所以表面上強大的政府權力實際上被許許多多地方政府所分割和瓜分。

對人民來說，現實生活中所能感受到的沒有中央政府，而只有地方政府。改革開放政策實施以來，因為大規模的分權運動，這種情況有了很大的發展。相信隨著自下而上的民主政治的推展，這種情況會變得愈來愈嚴重。自下而上的民工意味著地方政府的權力愈來愈依賴於人民！從而也較有人民的基礙和政治合法性。如果中央方面的權力遲遲不能建立在人民之上，自下而上的民丟．在一定的時候使得中央的權力完全無效。

這樣的情況也反映在反腐敗上。以遠華走私案為例。對這一案件的處理不能說中央政府沒有權力。盡管困難重重，但還是處理了很大一批官員,至少從理論上了結了案子。但這一案例也剛好說明了中共的權力是多麼的軟弱。根據主謀賴昌星的說法，案發完全是因為一位高幹子弟因為勒索未成而向中央寫了檢舉信。就是說,這件案子並非中央政府本身所發現的，而是通過及其不正常的管道而偶然發現的。可以說，中央政府憑借自己的能力是不可能發現這樣的案子的。賴昌星在各級政府中具有這樣的人脈關系，除非其內部東窗事發，否則的話，中央政府沒有可能得到這種訊息。

對地方事務威「瞎子」

實際上，九十年代以來愈來愈多的案件的發現大多是依靠這樣那樣的非正常管道發現的。從早先的山東泰安事件、到寧波事件,再到近來的湛江事件和遠華案件，所牽涉到的黨政官員少則數十人，多則幾百人，是名副其實的大集體腐敗。如果一個地方政府集體腐敗了，中央政府必然得不到任何訊息。作為一個利益共同體，地方官員必然向中央隱瞞事實，當中央政府沒有自己收集地方訊息的管道，同時也沒有其他機制如自由的傳媒和民主機制時，中央政府對地方事務只能成為「聾子」或者「瞎子」了。

最重要的原因就是中央政府在地方沒有自己的「腿」。當這條「腿」是地方政府時，中央權力很難體現其中央性，也就很難進行有效的統治。中央這條「腿」在任何具有現代性的國家政權中都是需要的，但離開了民主政治，要生產這樣一條「腿」可能都是無效的。/原載4月3日香港信報

發稿：2001年5月20日